مصاحبه با علیرضا عندلیب به بهانۀ راه‌اندازی مجدد «نهاد برنامه‌ریزی توسعۀ شهری»

نظرآنلاین مصاحبه‌ای با علیرضا عندلیب رئیس نهاد سابق برنامه‌ریزی توسعۀ شهری تهران ترتیب داده است:

نظرآنلاین: نهاد طرح جامع تهران برای چه منظوری شکل گرفت؟
علیرضا عندلیب: در ابتدا لازم است، مقدمه‌ای را بگویم. اساساً شهر، یک کل واحد است که اجزای آن بر یکدیگر تأثیر متقابل دارند. همانطور که با مرور سابقۀ تاریخی طرح‌های توسعۀ شهری ملاحظه می‌کنیم، مشکل اساسی تهران را نمی‌توانیم در فقدان طرح جامع یا نقشۀ جامع برای شهر جستجو کرد، بلکه مشکل اساسی را باید در فقدان قوه و نیرویی مطالعه کنیم که در فرایند مطالعه شده مطابق با اقتضائات زمانی و مکانی به بازنگری و اصلاح بپردازد. به‌عبارت‌دیگر مشکل را نه در اجزای این کل بلکه در ترکیب اجزا با همدیگر باید جستجو کرد. اساساً باید توجه داشت که طرح و برنامه و نقشه، محصولات قابل تولید هستند؛ یا با نهاد یا بدون نهاد و توسط مشاور داخلی یا خارجی، دستگاه دولتی و بخش خصوصی. بنابراین هر سازمان یا فردی می‌تواند طرح یا برنامه یا محصولی را تولید بکند، اما برنامه‌ریزی توسعۀ شهر، نیازمند بینش دقیق و نظام ترکیب‌یافته‌ و مطابق با شرایط ویژه‌ای است که توسعه در آن اتفاق می‌افتد. در حقیقت باید اذعان کرد که مشکل جدی کشورهای جهان سوم «Plan without planning» است. بدین معنی که نقشه را داریم ولی برنامه‌ریزی توسعه را نداریم. مشکل، در سازمان مرکب، در فرایند، در ترکیب اعضا با هم است که ما آن را در Planning تعریف می‌کنیم و نه در Plan. واضح است که برای تثبیت یک اندیشه اگر نهاد آن ساخته نشود، آن اندیشه نهادینه نمی‌شود. مثلاً همانطور که توسعۀ آموزش عالی نیازمند نهاد توسعۀ مربوط به آن یعنی دانشگاه است، توسعۀ شهر هم بدون نهاد لازمه‌اش یعنی «نهاد برنامه‌ریزی توسعۀ شهری» امکان‌پذیر نخواهد بود. توسعۀ شهر نیازمند دستگاه میان‌بخشی است تا بتواند به مرور زمان آن را در بطن خود نهادینه، مستقر و جاری کند. این دستگاه نهاد توسعۀ شهر است که یک نیاز تاریخی و دغدغۀ طولانی‌مدت برای همۀ دل‌سوزان و آینده‌نگران شهر بوده است. بنابراین از این منظر می‌توانیم رویداد تشکیل نهاد را یک نقطۀ عطف در روند شهرسازی ایران به شمار آوریم. گامی است که در جهت اصلاح آیندۀ شهرسازی و نظام شهرسازی ایران می‌تواند حرکت کند. البته باید به این نکته نیز توجه کرد که تعاملات میان‌بخشی ما کیفیت بسیار پایینی دارد و از برجسته‌ترین نقاط ضعف فرایند سیاست‌گذاری عمومی در ایران به شمار می‌رود. بنابراین تشکیل نهاد مشترک دریچه‌ای است که مقدمات اصلاح فرایند را فراهم می‌سازد و زمینۀ دگرگونی نظام شهرسازی کشور و اجزای آن را مناسب با اهداف و مصالح جامعه فراهم می‌آورد.
در این صورت انتظار از نهاد شکستن مرزهای میان دانشگاه، مردم، مسئولان، حرفه‌مندان، موازین، خواسته‌ها، سیاست‌ها، روش‌ها و غیره در سازمان واحد و درکنارهم‌قراردادن اینها است. بنابراین به این اعتبار ما می‌توانیم بگوییم که نقش‌های چندگانه‌‌ای را نهاد بازی می‌کند که بایستی همۀ این نقش‌ها را با همدیگر دنبال کنیم. نقش هادی و رهبر یا راهبری که هدایت‌گری و راهبری دائم تحولات کالبدی فضای شهر را دنبال می‌کند؛ نقش ناظر که پایش و نظارت و کنترل دائمی بر فرایند توسعه و تحقق طرح را دنبال می‌کند؛ نقش مجری که تهیۀ طرح‌های مکمل طرح را دنبال می‌کند؛ نقش هماهنگ‌کننده که جایگاه فرابخشی حل اختلافات و تعارض‌ها است، در حقیقت بستر تعامل و تفاهم متقابل را ایجاد می‌کند، یعنی کسی که بتواند تضادها و اختلافات را در یک بستر تفاهمی مشترک فیصله بدهد؛ و بالاخره نقش پشتیبان و حامی که با استمرار فرایند توسعه و پیشبرد آن بتواند با مطالعه و پژوهش‌های دائمی، ترویج فرهنگ توسعۀ شهری به عنوان یک الزام گریز‌ناپذیر از فرایند تحول شهر با پشتوانه‌های علمی، فنی، اجرایی به وظایف خود عمل کند. بنابراین می‌توانیم چرایی و علت اینکه نهاد ایجاد شد را در فلسفۀ وجودی کارکردهای چندنقشی و مستمر و به خصوص برنامه‌ریزی مستمر به عنوان یک فرایند برنامه‌ریزی در نظر بگیریم، نه به عنوان یک کارکرد تک‌نقشی و تک‌زمانی برای تهیۀ طرح جامع به عنوان یک امر فوری و پروژه‌ای. یک کارکرد چندنقشی و مستمر را برای نهاد بایستی در نظر بگیریم.

نظرآنلاین: نهاد طرح جامع تهران برای چه منحل شد؟
علیرضا عندلیب: لازم است اینجا به این مسئله بپردازیم که اثرپذیری از تحولات سیاسی و حاکمیتی یکی از مسائل جدی در آسیب‌پذیری نهاد بود. در حقیقت عارضه‌یابی عدم تداوم نهاد را می‌توانیم در این عوامل جستجو بکنیم:
۱. اثرپذیری از تحولات سیاسی و حاکمیتی یعنی مثلاً یک وزیر اگر میل و دیدگاهش مخالف با وجود نهاد بود، می‌توانست نهاد را تعطیل و از تداوم فعالیتش جلوگیری کند، چنانکه این طور هم شد.
۲. نقش کارکردی و عملکردیِ گذشته از دیگر عارضه‌ها است. درحقیقیت نهاد در گذشته، یک نهال بود و ریشه‌دار نشده بود. با توجه به ماهیت میان‌بخشی‌اش و حساسیت‌های بخشیِ دستگاه‌ها از طرف دیگر و عدم پذیرش برنامه برای روحیات و دستگاه‌هایی که مایل به بی‌برنامگی یا برنامه‌های بخشی هستند، یکی دیگر از عارضه‌هایی بود که در عدم تداوم نقش نهاد مؤثر بود.
۳. عدم درک مشترک ارکان و مؤسسین از چرایی تشکیل نهاد و نگاه‌های متفاوت و تشکیک در آیندۀ آن عارضۀ دیگر بود. وزارت راه‌وشهرسازی یا وزارت مسکن و شهرسازی یک درک از وجود نهاد داشت، شهرداری یک درک، شورای شهر هم همینطور؛ یعنی درک‌های متفاوت وجود داشت و در این نقش‌ها با نقش‌هایی که پیش‌تر اشاره کردم، شک وجود داشت؛ اینکه آیا نقش هادی و راهبر دارد، یا نقش ناظر، نقش هماهنگ‌کننده دارد یا نقش حامی و پشتیبانی و غیره. در حقیقت این سه دستگاه و ارکان مؤسس هرکدام نقش‌های متفاوت و بلکه متعارضی را در وجود نهاد برای خود تصور می‌کردند.
۴. عارضۀ بعدی، عدم توسعه‌یافتگی جامعۀ ما است؛ در حقیقت بلوغ‌نیافتگی جامعۀ ما برای جایگاه‌هایی که سازمان‌های مردم‌نهاد هستند و در حقیقت جایگزین نهادهای دولتی و بخش‌های دستگاه‌های اجرایی می‌شوند. ما هنوز به آن حد از رشد و بلوغ نرسیدیم که نهادهای متشکل از سازمان‌های مردم‌نهاد، دستگاه‌های دانشگاهی و دیده‌بان‌های غیردولتی بتوانند جایگزین دستگاه‌های اجرایی شوند. این هم یکی از عارضه‌هایی بود که باعث شد نهاد ادامه پیدا نکند.
۵. عارضۀ دیگر مقاومت‌های سیستمی بود. در حقیقت بافت تجزیه‌طلب دستگاه‌های مؤثر در درون وزارت و شهرداری. یعنی هم در درون شهرداری افراد مخالفت با تشکیل نهاد وجود داشت و هم در وزارت لایه‌های میانی که اینها مقاومت سیستمی می‌کردند و ضدسیستم ایجاد نهاد را دنبال می‌کردند. اینها نمی‌خواستند نهاد تشکیل شود به هر دلیلی که ما وارد جزئیاتش نمی‌شویم.
۶. و بالاخره مهم‌ترین و شاید تأثیرگذارترین عارضه‌ای که باعث عدم تداوم نهاد شد، خلاءهای قانونی و عدم تثبیت جایگاه قانونی نهاد و وجود قوانین محدودکنندۀ نهادسازی بود که باعث اختلال و مشکلات اساسی و مواجۀ دائمی با خطر انحلال و عدم حمایت و پشتیبانی آن شد. در حقیقت طبق وظایف، وزارت به لحاظ قانونی، نقشی را برای خود قائل بود و شهرداری هم برای خود، قانونی دیگر و لذا اساساٌ به لحاظ حقوقی و قانونی نقشی را برای نهاد به عنوان یک دستگاه میان‌بخشی قائل نبودند که از دیگر عواملی بود که اجازه نداد نهاد به نقش خود ادامه دهد.

نظرآنلاین: چه تجربیاتی از نهاد طرح جامع تهران به دست آمد؟
علیرضا عندلیب: ما چند نهاد داریم. خوب است که سیر تحول شکل‌گیری نهاد را در دوره‌های مختلف نگاه کنیم. در حقیقت تنوع دیدگاه‌ها و رویکردهای مسئولین و مدیران در مقاطع مختلف، موجب ارائۀ عنوان، تعریف، جایگاه و نقش‌های متفاوتی از نهاد شده بود. ما از سال ۱۳۷۶ تا سال ۱۳۷۸ که در واقع بحث ایده‌سازی اولیۀ نهاد مطرح می‌شود، در سطح افراد خاص بحث نهاد را داریم. بنابراین حضور و ظهور و بروز حتی نهاد اسمی را هم در این سال‌ها نداریم. سال ۱۳۷۸ تا ۱۳۸۲ در حقیقت توسعۀ ایدۀ اولیۀ نهاد است و امضای تفاهم‌نامه بین وزارت و شهرداری و شورا صورت می‌گیرد. سال ۱۳۸۲ تا ۱۳۸۵ اساساً تمرکز نهاد بر تهیۀ طرح جامع است، در مرکز مطالعات شهرداری ادغام می‌شود و بنابراین اساساً جایگاه و هویت مشخصی ندارد و رویکرد کلی آن، بحث این است که طرح جامع را تهیه کند.
بنابراین ما می‌توانیم کلاً سال ۱۳۷۶ تا ۱۳۸۵ را «نهاد اسمی» نام‌گذاری کنیم. چون ما نهاد به عنوان یک تشکیلات نداریم به عنوان یک شأن نداریم، به عنوان یک هویت نداریم، بلکه نهاد را به عنوان یک اسم داریم که از تابلوی آن برای تهیۀ طرح جامع استفاده می‌شود. در حقیقت، نهادِ مطالعه و تهیۀ طرح جامع است.
مرحلۀ دوم، مرحلۀ رکود است که بین سال‌های ۱۳۸۵ و ۱۳۸۶ اتفاق افتاد. در این دوره با تجمیع مسئولیت نهاد با شرکت پردازش و اقدامات و پیگیری و تصویب طرح جامع روبرو هستیم. از یک طرف عدم شفافیت لازم در جایگاه را داریم بدین معنی که بلاتکلیفی، سردرگمی حقوقی و وابستگی کامل تشکیلاتی با ساختار شهرداری دیده می‌شود. یعنی نهاد کاملاً در درون ساختار شهرداری حل شده و زمان و تاریخ توافق مؤسسین هم به پایان رسیده است. اما از طرف دیگر مصوبات سند طرح جامع، جایگاه نهاد را در جایگاه خیلی رفیعی می‌بیند. بنابراین آن وجه غالب این دوره یعنی سال ۱۳۸۵-۱۳۸۶ را می‌توانیم «نهادِ در ابهام» نام‌گذاری کنیم؛ حرکت در سایه‌روشن.
اما دورۀ سوم نهاد، «نهادِ نهال» است. در حقیقت مرحلۀ ثبات نسبی و استقرار نهاد است. از سال ۱۳۸۷ تا سال ۱۳۸۹ است که در ۱۳۸۹، نهاد منحل می‌شود و از بین می‌رود. در این دوره ما، تفاهم‌نامۀ جدیدی را در ۴ اردیبهشت ۱۳۸۷ بین مسئولان و مؤسسین می‌بینیم. در شورای شهر مصوبه‌ای را می‌بینیم، ردیف مستقل بودجۀ سالانه را می‌بینیم و تصویب اساس‌نامه و شورای عالی نهاد را داریم. تلاش اصلی، استقرار با نام‌ و نشان نهاد مستقل و تثبیت نهاد پیاده‌سازی است؛ هدف کلان این دوره در حقیقت بهبودبخشی کیفی روند سیاست‌گذاری‌ها، تصمیم‌گیری‌ها و برنامه‌ریزی‌های اجرای برنامه‌های توسعۀ شهری است. از سه طریق، هم نهادسازی و هم پیاده‌سازی طرح جامع می‌شود یعنی الزامات و شروط تحقق‌اش پیاده‌سازی می‌شود و هم برای بازنگری و اصلاح طرح و فرایند تهیۀ طرح‌های توسعۀ شهری آینده فکر می‌شود. با وجود روند صعودی که نهاد در مرحلۀ سوم دارد، به دلیل اثرگذاری از تحولات سیاسی و حاکمیتی ناگهان با توقف، انحلال و ادغام نهاد مواجه می‌شود و یک سوی این بازی یعنی وزارت، عقب می‌نشیند و بازی به هم می‌خورد.
اما تجاربی که از این سه مرحلۀ نهاد اسمی، نهاد در ابهام و نهاد نهال به دست می‌آوریم، بدین صورت است:
۱. لزوم تثبیت جایگاه قانونی، دائمی و رسمی نهاد در نظام مدیریت و برنامه‌ریزی طرح‌های توسعۀ شهری؛ نهاد بایستی به صورت قانونی باشد و نه توافقی که با جابه‌جایی‌ها تغییر کند و یا اگر هم نمی‌تواند قانونی باشد جوری نباشد که یک وزیر یک شهردار یا یک عضو شورای شهر بتواند آن را از بین ببرد. یک مکانیزم و یک سازوکار برای تداوم نهاد و سلیقه‌ای برخوردنکردن با آن باید پیش‌بینی شود.
۲. همسویی و هم‌افزایی ارکان دستگاه‌ها و سازمان‌های مؤثر در مدیریت و برنامه‌ریزی طرح‌های توسعۀ شهری لازم است. در حقیقت باید نهادِ تعاملی باشد، نه نهادِ توافقی. هر بحث و نقطه‌نظری هست بین این ارکان و سازمان‌های مؤثر مطرح و حل شود. در حقیقت باید درک مشترک و فهم مشترکی از چرایی تشکیل نهاد داشته باشیم.
۳. استقلال مالی و پشتیبانی نهاد و تثبیت فرایند تأمین منابع پشتیبانی آن از دیگر نکات مهم است. اگر این استقلال مالی نباشد ممکن است هر آن، یکی از این دستگاه‌ها یا هرکدام که پشتیبانی مالی را برعهده می‌گیرند، پشتیبانی نکنند و نهاد در عمل نتواند پشتیبانی شود.
۴. استفاده از ظرفیت‌های انجمن‌های تخصصی، سازمان‌های مردم‌نهاد، دانشگاه‌ها، حرفه‌مندان و غیره نیز لازم است. باید به گونه‌ای اینها هم در این بازی وارد شوند و ایفای نقش کنند.
۵. جلوگیری از مانع‌تراشی و مقابله‌کنندگی سلسله‌مراتب‌های کارشناسی رده‌های مؤسسین و ارکان‌ها و سازمان‌ها و دستگاه‌های مؤثر نیز از دیگر نکات است. یعنی به گونه‌ای نباشد که مثلاً کارشناسان زیرمجموعه‌های وزارت و شهرداری بتوانند با رفتارهایشان مانع پیشرفت رویکردهای اساسی و راهبردی نهاد شوند. در حقیقت سطح راهبردی غلبه داشته باشد بر سطح عملیاتی و اجرایی.
۶. تقویت خصلت فرابخشی یا میان‌بخشی نهاد باشد و پرهیز شود از ورود به حوزه‌های اجرایی دستگاه‌های ذیربط. در حقیقت نهاد نمی‌خواهد جای وزارت یا جای شهرداری بنشیند. نقش نهاد، نقش منحصر‌به‌فردی است که فقط خودش باید ایفا کند.
۷. حفظ و تقویت شأن نهاد به عنوان یک بستر برای تولید برنامۀ مورد وفاق در جهت آینده. در حقیقت با این نقش، با توجه به آینده، از حال مراقبت می‌شود.
۸. فوریت و ضرورت نقش‌ها و کارکردهای نهاد نکتۀ بعدی است که برابر با رابطۀ بین منافع امروز و منابع فردای شهر است.
همان طور که عرض کردم، دو کارکرد را باید برای نهاد در نظر بگیریم، نهاد تک‌‌نقشی و تک‌زمانی؛ ممکن است به اضطرارهایی یک نقش فوری و پروژه‌محور به نهاد بدهیم مثلاً طرح جامع اگر قرار است تهیه شود، این یکی از نقش‌های نهاد است، نه همۀ نقش نهاد. کارکرد اصلی نهاد، نهاد، چندنقشی و مستمر است که طرح‌های توسعۀ شهری را باید در زمان نامحدود و مستمر به عنوان یک امر ضروری و فرایندمحور مدیریت و دنبال کند.

نظرآنلاین: آیا ماهیت نهاد طرح جامع جدید تهران با آنچه منحل شد یکی است؟ چه تفاوت‌هایی باید لحاظ شود؟
علیرضا عندلیب: در کتابی که من چاپ کردم با عنوان «تجربۀ نهاد طرح جامع شهر تهران: کنکاشی در مدیریت و برنامه‌ریزی طرح‌های توسعۀ شهری ایران»، اشاره کردم که به هر حال نهاد یک روزی ایجاد می‌شود، دو سال دیگر، پنج سال دیگر، … . ولی مهم این است که نهادی که ایجاد می‌کنیم نهاد قدرتمند باشد، نهادی که فقط اسماً نهاد باشد را تشکیل ندهیم. فعلاً نمی‌توان در مورد این نهادی که امروز دوستان دنبال درست‌کردنش هستند، قضاوت کرد چون فعلاً چون هنوز شکل نگرفته است. باید صبر کنیم تا یکی دوسال بگذرد که ببینیم چه تفاوت‌هایی با نهاد پیشین دارد. ولی در این کتاب تمام راهکارها و همۀ سازوکارهای لازم برای یک نهاد قدرتمند و قوی پیش‌بینی شده است که امیدورام دوستان ما از تجربیات کتاب که ثمرۀ گرانبهایی برای مدیریت و برنامه‌ریزی طرح‌های توسعۀ شهری در تهران است، بتوانند استفادۀ لازم را بکنند و همین‌حا برای همۀ دست‌اندرکاران نهاد جدید آرزوی موفقیت می‌کنم و امیدوار هستم که در مسیری که برای توسعۀ شهر تهران انتخاب شده است، انشاءالله بتوانند موفق بشوند و به اهدافشان دست پیدا کنند.