مسکن اجتماعی، سکونتگاه هایست، که برای شهروندان “زیر خط فقر سکونت شهری و یا در حال گذار از این وضعیت” میباید تهیه شود. که شامل مهاجران جدید به شهر، خانواده های تازه تشکیل یافته جوان، افراد مسن بدون مسکن و شهروندانی است که اصولاً درآمدشان کفایت تأمین مسکن مناسب برای آنها را نمی کند.
دولتهاي مختلف قبل و بعد از انقلاب، با انواع برنامه ها، در حل موضوع مسکن کم درآمدها كوشش نموده اند كه تمام آنهایی كه تأمین مسکن ملکی دائمی را در دستوركار قرار داده بودند با شكست مواجه شده اند کهاز جمله آنها میتوان به اقدامات زیر اشاره نمود:
- راه حلهای جابجایی و تأمین مسکن ارزان
- راه حلهای مرتبط به زمین ارزان
- راه حل اجاره
- راه حل مسکن در زمین استیجاری (مسکن مهر)
مسکن اجتماعی
تاکنون عملا “مسکن اجتماعی” یا اصولاً در برنامه ها نبوده و یا به آن عمل نشده است.
از موفق‌ترين برنامه های ساماندهی مسکن گروههای زیر خط فقر سکونتی، ميتوان از انتقال “گودنشينان بهجت آباد” به كوي احداث شده و كامل 13 آبان (9 آبان آن زمان) نام برد كه ظاهراً به نظر مي‌رسيد كه به اهداف خود رسيده است (و نه تنها دولت يارانه اي براي اين ارتقاء سكونت آنها پرداخت نكرد، بلكه حتي به سودآوري نيز دست يافت). مسكن ايجاد شده براي اين افراد نيز كاملاً مناسب بود و پرداخت قسطهاي آن نيز (كه آن زمان حدود 20% درآمد ساکنان تعیین شده بود) كاملاً با ساختار درآمدي ساكنين مطابقت داشت. اين برنامه نيز به علت عدم همخواني قيمت بالقوه مسكن، نسبت به قيمت بالفعل درآمد خانوار و تفاوت آن با نسبت منطقي هزینه مسکن به درآمد واقعی خانوار به گونه ديگري، با شكست، مواجه شد. زیرا خانوارهای ساکن قطعاً ترجیح دادند، به مسکن های ارزانتری، تغییر مکان داده و اضافه درآمد حاصله را، صرف مخارج اصلیتر مثل خوراک، درمان و آموزش کودکان خود نمایند. (مشهودی، 1354)
بعد از انقلاب نيز چندين بار، براي حل اين قضيه اقدام شد، كه تمامي آنها يا شكست خوردند و يا به همه اهداف خود نرسيدند، باتوجه به اين تجارب و از آنجا كه يكي از دو عنصر مهم (در مورد گروههاي كم درآمد) در تأمين مسكن “زمين” است اين امر در مركز توجه برنامه‌هاي مختلف قرار مي‌گرفت. قبل از انقلاب از طريق تأمين زمين‌هاي ارزان مثل آنچه كه در كوي 13 آبان شكل گرفت، كوشش مي‌شد با اين مقابله گردد.
با حدوث انقلاب (كه گفته ميشود حاشيه‌نشين‌هاي تهران در شروع بخش عملي آن، نقش عمده داشته‌اند) توجه به اين امر (يعني تأمين زمين ارزان) كاملاً شكلي انقلابي به خود گرفت.
یک- راه‌حل‌هاي مبتني بر كاهش بار مالي مسكن از طريق تأمين زمين ارزان
براي انجام اين امر و با تكيه بر جو انقلابي آن دوره به راه‌حلي تمام و كمال و براي هميشه فكر شد كه تنها از طريق ملي‌كردن زمين ممكن مي‌گرديد. لذا كميته‌اي متشكل از چند وزارتخانه به سرپرستي معاون وزير مسكن مسئول تحقق اين امر شدند.
ظاهراً اين امر باتوجه به سهم هزينه زمين در تأمين مسكن كه در تمام ايران (براساس داده‌هاي جدول يك پيوست) حدوداً 40% قيمت كل مسكن است، نگرش صحيحي مي‌توانست باشد.
جدول شماره يك: متوسط‌هاي مربوط قيمت بنا و زمين در ساختمان‌هاي تكميل شده مسكوني درمناطق شهري كل كشور در یک سال نمونه
| استان | هزينه يك مترمربع بنا | قيمت يك مترمربع زمين | متوسط سطح كل زيربناي ساختمان | متوسط سطح زمين ساختمان | تراکم | نسبت هزينه بنا به قيمت زمين | نسبت هزینه مسکن به درآمدی سالیانه | |
| نسبت قيمت زمين | نسبت قیمت بنا | |||||||
| تهران | A 8/7 | A 7/8 | 396 | 268 | 148% | 33/1 | 1/2 | 9/2 |
| آذربايجان‌شرقي | A 9/4 | A 4/2 | 155 | 201 | 77% | 61/1 | 9/1 | 1/3 |
| باختران | A 5 | A 2/2 | 132 | 172 | 76% | 73/1 | 8/1 | 2/3 |
| فارس | A 4/6 | A 6/2 | 171 | 276 | 62% | 49/1 | 0/2 | 0/3 |
| خراسان | A 5/5 | A 3 | 191 | 232 | 82% | 52/1 | 0/2 | 0/3 |
| اصفهان | A 4/5 | A 1/3 | 238 | 241 | 100% | 69/1 | 9/1 | 1/3 |
| سيستان‌وبلوچستان | A 7/5 | A | 113 | 282 | 40% | 30/2 | 5/1 | 5/3 |
| همدان | A 4/4 | A 6/2 | 195 | 192 | 100% | 71/1 | 8/1 | 2/3 |
| مركزي | A 5/4 | A 6/3 | 159 | 151 | 105% | 34/1 | 1/2 | 9/2 |
| لرستان | A 5/4 | A 2/2 | 171 | 232 | 74% | 48/1 | 0/2 | 0/3 |
| زنجان | A 6 | A 7/4 | 201 | 224 | 90% | 29/1 | 2/2 | 8/2 |
| يزد | A 5/4 | A 4/1 | 199 | 346 | 84% | 87/1 | 7/1 | 3/3 |
| هرمزگان | A 9 | A 8/1 | 161 | 297 | 54% | 78/2 | 3/1 | 7/3 |
| گيلان | A 5/6 | A 3/2 | 142 | 224 | 63% | 81/1 | 8/1 | 2/3 |
| مازندران | A 5/6 | A 3/2 | 151 | 276 | 55% | 55/1 | 0/2 | 0/3 |
| آذربايجان‌غربي | A 3/5 | A 3/2 | 137 | 213 | 64% | 46/1 | 0/2 | 0/3 |
| خوزستان | A 5/6 | A 2/2 | 153 | 247 | 62% | 82/1 | 8/1 | 2/3 |
| كرمان | A 7/5 | A 3/1 | 164 | 369 | 44% | 85/1 | 8/1 | 2/3 |
| كردستان | A 8/5 | A 7/1 | 154 | 217 | 70% | 34/2 | 5/1 | 5/3 |
| ايلام | A 3/6 | A 9/2 | 126 | 166 | 76% | 65/1 | 9/1 | 1/3 |
| بوشهر | A 6/6 | A 8/1 | 142 | 295 | 48% | 79/1 | 8/1 | 2/3 |
| سمنان | A 4/5 | A 7/1 | 194 | 246 | 79% | 41/2 | 5/1 | 5/3 |
| متوسط | A 6 | A 9/2 | 186 | 247 | 75% | 57/1 | 9/1 | 1/3 |
A= ارزانترین قیمت یک متر زمین در یک شهر است.
همانطور كه در اغلب استان‌ها مشاهده ميشود و متوسط كل كشور هم نشان ميدهد، اگر 5 برابر درآمد خانوار كل هزينه مسكن باشد 9.1 آن يعني 40% سهم زمين است.
- مرحله اول: قانون زمين شهري
ملي كردن زمين از همان اوايل با مشكل شرعي مواجه گشت و از اين نظر دچار مشكل شد. مطالعات وسيعي صورت گرفت و بالاخره راه‌حل “اراضي موات” مشكل‌گشا گشت. بدين‌ترتيب كه مشخص شد كه اراضي فاقد سابقه عمران (و يا رها شدن پس از عمران براي زمان معيني) که موجب ميشود كه اراضي موات تلقي گردد، میتوانند در اختيار حكومت اسلامي قرار مي‌گيرد و براساس آن قانون زمين با يك دوره 5 ساله تدوين گشت و سپس چند بار نيز تجديد و بالاخره به عمر آن در 1365 پايان داده شد.
براساس اين قانون، هزاران هكتار زمين با قيمت تمام شده، بين مردم تقسيم گشت و به‌نظر مي‌آمد كه تا حدودي مشكلات مسكن را حل كرده است. البته به‌علت بالابودن استانداردهاي طرح‌هاي آماده‌سازي این اراضی، بزرگ ساختن واحدهاي مسكوني و اغلب خارج از محدوده بودن اراضي، نتوانست كاملاً مؤثر واقع شود و با پايان عمر قانون هم، ديگر كاملاً از دور خارج گرديد. (مأخذ: آمارهای مرکز آمار و بانک مرکزی)
- مرحله دوم : مسكن استيجاري
مطالعات (همانطور كه جدول شماره دو نشان ميدهد) حاكي از آن است كه استيجاري بودن مسكن كه هزينه آن را براي خانوار به كمتر از يك سوم كاهش ميدهد.
جدول شماره 2: متوسط قيمت يك واحد مسكوني 100 متري معامله شده و اجاره ماهانه (با احتساب مبلغ وديعه) براساس قراردادهاي منعقد شده در بنگاه‌هاي معاملات ملكي، برحسب شهرهاي مختلف
| شهر | نسبت ارزش ملكي يك واحد مسكوني | نسبت هزينه فرصت ارزش ملكي واحد مسكوني به درآمد خانوار با احتساب | نسبت اجاره‌بها به هزينه فرصت ارزش ملكي واحد مسكوني | نسبت اجاره بها و وديعه ماهانه به مسكن ملكي | ||
| نرخ بهره 20% | نرخ بهره 30% | نرخ بهره 40% | ||||
| اراك | A 3/1 | 77% | 115% | 154% | 23% | 31% |
| اردبيل | A 2/1 | 72% | 108% | 144% | 23% | 31% |
| اروميه | A | 74% | 111% | 147% | 30% | 33% |
| اصفهان | A 2/2 | 133% | 199% | 266% | 30% | 41% |
| اهواز | A 4/1 | 75% | 113% | 151% | 29% | 44% |
| تبريز | A 8/1 | 109% | 164% | 218% | 33% | 45% |
| دزفول | A 2/1 | 63% | 94% | 125% | 21% | 31% |
| زاهدان | A 4/1 | 96% | 144% | 192% | 34% | 40% |
| زنجان | A 4/1 | 106% | 158% | 211% | 35% | 38% |
| شيراز | A 2 | 124% | 186% | 248% | 38% | 51% |
| قم | A 5/1 | 98% | 147% | 196% | 31% | 39% |
| كرج | A 2 | 80% | 119% | 159% | 25% | 52% |
| كرمان | A 3/1 | 89% | 133% | 177% | 32% | 39% |
| كرمانشاه | A 2/1 | 95% | 142% | 190% | 35% | 35% |
| گرگان | A 6/1 | 91% | 137% | 183% | 29% | 41% |
| مشهد | A 9/1 | 126% | 189% | 252% | 31% | 42% |
| همدان | A 2/1 | 90% | 135% | 181% | 25% | 31% |
| يزد | A 2/1 | 79% | 118% | 157% | 25% | 29% |
| ميانگين | A 7/1 | 102% | 152% | 203% | 32% | 5/38% |
A= ارزانترین اجاره در یک شهر است. مأخذ (آمارهای مرکز آمار و بانک مرکزی)
لذا مسكن استيجاري در دستوركار برنامه سوم قرار گرفت، لاكن مجريان به علت نقص قوانين بانكي و يا عدم تأمين بودجه كافي و شايد عدم اعتقاد واقعي به برنامه احداث و يا كمك به احداث مسكن استيجاري را ناممكن دانسته و با تبديل مسكن استيجاري به “اجاره به شرط تمليك” دوباره همان خصلت ساخت مسكن ملكي دادند كه مثل گذشته، به شكست برنامه منجر گرديد.
- مرحله سوم: زمين استيجاري
با شكست مسكن استيجاري كه به‌دنبال شكست واگذاري زمين ارزان آماده‌سازي شده حاصل شده بود و باتوجه به اينكه در احداث مسكن همواره دولت شكست خورده بود، اين انديشه حاصل شد (در طرح جامع مسکن تحت عنوان مسکن در زمین استیجاری) كه احداث مسكن به خود متقاضيان واگذار شود و به‌جاي زمين ملكي كه اثبات شده بود به هيچ‌عنوان نمي‌تواند ارزان تأمين شود، فكر شد كه زمين به “شكل استيجار” در اختيار قرار گيرد. اين روش چند حسن عمده دارد:
- در واقع هزينه زمين كه حدوداً چهل درصد هزينه واحد مسكوني است از هزينه ها حذف ميشود و به اجاره سالانه بدل میگردد.
- با استيجاري بودن زمين واحد مسكوني، حتي به‌طور بالقوه ارزش ملك بالا نميرود كه به گروههاي بالاتر منتقل شود.
- برنامه ريزي و طراحي شهري براي اين اراضي ميتوان به سمت بهره وري از بخش عمده زمين براي كل شهروندان، سوق داده شود.
- و ساخت بنا را كه همواره براي دولت با زيان‌دهي همراه بوده است، به خود متقاضيان محول مينمود.
لاکن متأسفانه با تبدیل این برنامه به مسکن مهر و ساخت مسکن بیش از توان اقتصادی کشور و احداث در اراضی آماده سازی نشده و اغلب خلاق توسعه شهر به معضلی بزرگ تبدیل شده است، که سالها حل آن طول خواهد کشید.
دو – تأمین سکونتگاهها در بافتهای فرسوده و ناکارآمد شهری
یکی از فرصتهای بافتهای فرسوده و ناکارآمد شهری (بجز بافتهای تاریخی و ارزشمند معاصر) ارزان بودن زمین و مسکن در آنهاست. بدین ترتیب این بافتها، وقتی در محدوده قانونی شهرها قرار دارند، با تأمین مسکن آنهم در داخل شهر و با امکان دسترسی نزدیکتر به محل کار و خدمات (برای گروههای کم درآمد) موهبتی بزرگ به شمار می آیند.
کوشش دولت برای ارتقاء سطح زندگی در این بافتها در قالب طرحهای احیاء و یا بازآفرینی شهر اقدام مهمی است، که میتواند به بهبود شرایط سکونت شهروندان کم درآمد بینجامد، ولی دو تهدید بزرگ به سر راه است:
– معمولاً کمتر اتفاق می افتد که این شهروندان مالک سکونتگاههای خود (و یا لااقل زمین آن باشند) و اغلب یا مستأجرند و یا مجانی نشین و یا انواع دیگر سکونت بدون مالکیت، لذا با بهسازی این سکونتگاهها اگر اجاره نشین باشند، اجاره آنها افزایش می یابد و اگر انواع دیگر شکل سکونت را داشته باشند، با افزایش قیمت اراضی مالکان (اوقاف و غیره) درصدد، تملک مجدد املاک خود، قرار می گیرند. (نمونه بارز آن بهسازی بافت قلعه آبکوه مشهد است) بنابراین بهسازی این بافتها ممکن است، با اجبار به تغییر مکان مستأجران، به بدتر شدن وضعیت سکونت ساکنان بینجامد. مگر اینکه این کار به گونه ای انجام شود، که به افزایش قیمت محسوس اجاره ها نگردد.
مثلاً معابر تعریض نشده و ماشین رو نشوند، کاربریهای ارتقاء دهنده بافتها فقط به درد گروههای کم درآمد بخورد، مثل حمام، اتاق مشق، کارگاههای تعمیر لوازم خانگی اجتماعی، محل نگهداری کودکان و افراد مسن به شکل تعاون و حتی توالتهای عمومی (که از مشکلات مهم ساکنان یک اتاق نشین در واحدهای مسکونی فرسوده است) و امثالهم.
– در شرایط بسیار اندکی که این ساکنان مالک ساختمانهای خود نیز هستند، نیز اگر تفاوت اجاره فاصله درحدی باشد، که تعادل هزینه آنها را بر هم بزند (مشابه کوی 13 آبان) بازهم به جابجایی ساکنان منجر می شود.
بنابراین بهره وری از این شانس، باید با دقت کامل صورت پذیرد. در مورد بهسازی بافتهای حاشیه ای نیز وضع به همین منوال رفتار شود.
سه – مسکن اجتماعی
همانطور که گفته شد، مسکن اجتماعی از انواع مسکنهایی است که برای مرحله گذار گروههای زیر خط فقر سکونت شهری احداث میگردند (مهاجرین جدید، خانوارهای جوان و دیگر خانوارهای شهری ناتوان از تأمین مسکن) که باید بوسیله دولت یا شهرداریها و ارگانهای ذیربط (و مهمترین آنها بنیاد مسکن، بنیاد مستضعفان، ستاد اجرای فرمان امام، بنیاد علوی، حساب صد امام و دیگر ارگانهای ایکه برای کمک به مستعضفین تشکیل شده اند و از دارایی های به دست آمده از رژیم سابق و دیگر مالکان سلب مالکیت شده وظیفه خدمت به آنها را دارند) باید، برای گذار از مرحله (خط فقر سکونت)، به مرحله شهروند دارای توان پرداخت هزینه مسکن عمل نمایند.
انواع امکانات تأمین این سکونتگاهها عبارتنداز:
– تبدیل بافتهای ناکارآمد به بافتهای مناسب سکونت گروههای زیر خط فقر، بدون اقداماتی که به تشویق سکونت برای گروههای بالاتر، منجر گردد. که بهترین پتانسیل بهره وری از این بافتهاست.
– تأمین ابنیه استیجاری که تا 70% هزینه تأمین مسکن را کم می نماید، برای سکونتگاه این افراد، که باید حتماً به شکلی طراحی شود، که همواره استیجاری باقی بماند و اگر به شکل شهرکهایی طراحی می شوند و امکان تبدیل آن به مسکن ملکی نشود. مثلاً عدم واگذاری طبقه همکف و یا انتقال خطوط نیرو، آب، برق، گاز، فاضلاب و غیره. بدون درگیرشدن با معابر که میتواند 30 تا 40 درصد هزینه آماده سازی را کاهش دهد و برنامه ریزی سازوکاری برای انتقال آنها به مسکنهای غیر اجتماعی طی چند سال بعد.
– تشویق بخش خصوصی برای احداث واحدهای استیجاری کوچک و ارزان از طریق تأمین زمین اجاره ای برای آنها (به شکل متصل یا منفصل با شهر)
