نگارش متنی که قابل اجرا، پیگیری و قابل فهم برای عموم مخاطبان آن باشد، لازمۀ هر مادۀ قانونی است به ویژه که مخاطب مستقیم آن عامۀ مردم باشند. قانون باید صریح و روشن، موجز و خلاصه و در عین حال جامع باشد. دستورالعمل‌نویسی که از اصول نگارش قانون پیروی می‌کند، نیز باید مانند قانون از چنین ویژگی‌هایی برخوردار باشد. مهم‌تر از ساده‌فهمی و صراحت قانون، آنچه از اولین اصول نگارش قانون است، ضمانت اجرایی آن است. به این معنی که مخاطب متن قانونی، ناظر اجرایی و نهاد ضمانت‌کننده و پیگیر این نظارت مشخص باشد.
با این مقدمه به سراغ، دفترچۀ «دستورالعمل سامان‌دهی نمای شهر تهران» می‌رویم که در بهار ۱۳۹۳ توسط معاونت شهرسازی و معماری شهرداری تهران تهیه و منتشر شده است. این دفترچه شامل ۷ ماده و ۳ تبصره است.
در تدوین لایحۀ قانونی برای سامان‌دهی نمای شهری از این حیث که نفع عمومی در آن مطرح و ناشی از نیازی اجتماعی است شکی نیست، با این وجود اولاً جامعیت و سادگی نگارش قانون در تنها دستورالعملی که کمیتۀ نما در سال 93 برای شهر تهران ارائه کرده است، رعایت نشده است و ثانیاً تبصره‌های این دستورالعمل، با ارجاع‌دادن ماده‌ها به تشخیص گروهی بر مبنای خواست گروهی دیگر، راهکارهای عبور از موانع قانونی را به شیوه‌ای مشروع و قانونی پیش‌پای متخلفان قرار می‌دهد. در چنین شرایطی بدیهی است که ضمانت اجرایی ماده‌های قانونی، معنای خود را به عنوان یک اصل از دست می‌دهد و به فرعی قابل توجیه و قابل چشم‌پوشی بدل می‌شود.
مطابق مادۀ سوم این دستورالعمل، ساختمان‌های شهر تهران به ۴ دسته تقسیم می‌شوند و معیار جداسازی این دسته‌ها کمی است. با این معیارِ مؤکدِ کمی _که به ازای هر ۴ دسته یکبار تکرار شده است_ بناهای عادی بناهایی هستند که نه زیربنای قابل توجهی دارند و نه در ارتفاع پیش‌روی خاصی داشته‌اند.
همین دفترچه با همین معیارهای کمی، با این عبارت آغاز می‌شود : «در راستای صیانت از هویت ایرانی_اسلامی …». از روشنی و بیان عبارت گنگ ایرانی_اسلامی که بگذریم، آنچه مشخص است این دستورالعمل، داعیۀ صیانت از هویت دارد و چند کارگروه و شورای تخصصی ارزش‌گذاری تخصصی نیز تعریف کرده است و نگارش این ماده‌های قانونی، برای نیل به هدفی که «صیانت از هویت ایرانی_اسلامی» است، انجام شده است.
بعد از ذکر کلیات و اهداف، معاونت شهرسازی و معماری شهرداری، پیوستی برای توضیح جزئیات و باید و نبایدهای طراحی نما تحت سه عنوان احکام سلبی، ایجابی و توصیه‌ها ارائه کرده است. در این تعریف احکام سلبی و ایجابی _چنانکه از اسامی آن‌ها مشخص است_ به ترتیب شامل «حتماًها» و «اصلاًها» می‌شوند. توصیه‌ها، مستحبات اجرایی قانونِ نگاشته شده را تشکیل می‌دهند و عدول از آن‌ها، تخطی از قانون نیست.
در بخش مصالح، زیر عنوان احکام ایجابی، «ضرورت استفاده از مصالح بادوام و مقاوم در مقابل کثیف شدن» آمده است. حکم ایجابی، بنا به تعریف خود، «بایدی است که نباید نادیده گرفته شود». طرح چنین مساله‌ای در یک متن قابل استناد و ارجاعِ قانونی، زیرِ چنین عنوانی به چه معناست؟ اگر شهروندی اقدام به اخذ پروانه و گواهی پایان کار کند، آیا ممکن است یکی از دلایل رد آن، احتمال کثیف‌شدن ساختمان در آینده باشد؟ و اگر چنین نباشد، لازم‌الاجرا بودن حکمی ایجابی را مخدوش نکرده و صلاحیت و تخصص قانون‌گذار را زیر سؤال نمی‌برد؟ چرا مقاومت مصالح در برابر جذب آلودگی، نمی‌تواند یک «توصیه» باشد و حکم ایجابی شده است؟
یکی ار تبصره‌های احکام ایجابی، تذکر می‌دهد که اگر مالکین، درخواست کتبی و دلایل معتبر طراح نما را مبنی بر رعایت‌نکردن احکام، به معاونت معماری ارائه کنند، این درخواست کتبی از جانب معاونت و در جلسه‌ای با حضور مالک و طراح بررسی می‌شود. وجود چنین تبصره‌ای، مفرهای خروج از قانون را برای کسری از مسئولین و ملاک بالا می‌برد.
در سومین سطح و سطح توصیه‌ها، نه باید و نه نبایدی در کار است. طبق گفتۀ محمد سالاری این توصیه‌ها، در واقع پیشنهادهایی برای بهتر‌شدن نمای ساختمان‌ها است و سیاست‌های تشویقی شهرداری شامل حال عمل‌کنندگان به‌آن‌ها خواهد شد. اما نکتۀ عجیب این توصیه‌ها (که نه بایدند و نه نباید)، این است که اولین تبصرۀ[1] مصالح در پیوست ۱، دومین حکم سلبی[2] مصالح در پیوست ۱ است! در واقع نه فقط رعایت آن نباید به تعلق‌گرفتن سیاست‌های تشویقی بینجامد که عدول از آن نیز زیر پا گذاشتن قانون تلقی می‌شود. به علاوه تکرار یک عنوان قانون در دو جای مختلف یک متن واحد نیز، از اصل نگارش آن مبنی بر موجزنویسی تخطی کرده است.
در بخش مربوط به مادۀ «ب» که دربارۀ ملحقات نما است بر «عدم درج هرگونه نوشتۀ مازاد بر آنچه در نقشه‌های نمای مصوب است» تأکید شده است. جمله‌ای که به نظر نگارنده به قدر کافی گویا هست که حتی به تبصره‌ای نیاز نداشته باشد: کمیتۀ نما، نقشه‌‌ای را به عنوان نقشۀ مجاز نما مصوب می‌کند و کسی نباید چیزی _هرچیزی_ بیش از آن به نما الحاق کند. با این حال بلافاصله بعد از این ماده و در ماده‌ای جداگانه چنین آمده است: «عدم استفاده از نمادهایی که اشاعه‌دهندۀ تفکرات ضد دینی و ضد فرهنگی باشند». به نظر نگارنده کمیته به راحتی برای جلوگیری از تکرار یک موضوع، می‌تواند نماهایی را که علائم ضدفرهنگی دارند، مصوب نکند و این ماده را زیرمجموعۀ مادۀ قبل بداند، تنها برای رعایت اصول نگارش قانون: جامعیت و ایجاز.
احکام ایجابی مربوط به بام بنا اما مشتمل بر عجیب‌ترین نکته است. حکمی لازم‌الاجرا که به معنا و چگونگی اجرای آن هیچ دسترسی‌ای نیست: «هماهنگی فرم نما و شکل غالب بام با ویژگی‌های معماری تهران». برای مالک غیرتخصصی (اگر فرض محال کنیم که مالک تخصصی چنین نیست) مطلقاً تعریفی از معماری تهران وجود ندارد و اگر باشد هاله‌ای از آگاهی غیرمشترک میان همه است. چیزی که قطعاً اقدام به آن و رعایت حتمی آن به یک صورت واحد ممکن نیست. با وجود این، قرار گرفتن این ماده در میان احکام ایجابی[3]، رعایت نکردن آن را پرهزینه می‌کند. اظهر من الشمس است که ضمانت اجرایی چنین حکم کلی‌ای، تا بن دندان زیر سؤال است. چنین چیز بی‌تعریف و نامشخصی «نمی‌تواند»-نه اینکه نخواهد- ضمانت اجرایی داشته باشد. چرا که عمل به آن به هر صورتی، می‌تواند درست یا نادرست تلقی شود. به این ترتیب یکی دیگر از اصول نگارش متن قانونی در این کتابچۀ چندبرگی رعایت نشده است: ضمانت اجرایی.
پس از اینکه کلیات لایحه «طراحی، پایش و نمای شهر تهران»، به تصویب شورای شهر تهران درآمد، بهاره آروین، تصویب این لایحه را تشدید‌کنندۀ آشفتگی‌های بصری تهران خواند. نکتۀ دیگری که مد نظر این عضو شورای شهر به عنوان یکی از مخالفان لایحه بود مشخص‌نبودن ساختار قانونی لایحه‌ها بود. این ابهام در انتقال پیام قانون‌گذار به مردم، اولاً باعث هدررفت زمان و انرژی زیادی از هر فرد برای دریافت پروانۀ ساخت می‌شود. به علاوه به این ترتیب ملاک مشخصی برای عمل کمیته‌ها وجود نداشته و امکان تصمیم‌گیری سلیقه‌ای اعضای شورا و کمیته را بیشتر می‌شود.
خوشبختانه در نگارش این دستورالعمل و تصویب این کلیات، این خبر خوش وجود دارد که لزوم وجود و نیاز جامعه به قانون، برای سامان‌دهی اجزای گوناگون جامعه، به قانون‌گذاران، برنامه‌نویسان و سیاست‌گزاران حوزۀ معماری و شهر اثبات شده است و بدبختانه این خبر بد وجود دارد که توان نگارش قانون در اختیار این افراد نیست. نگارش قانون برای نگارش قانون، گاهی حتی می‌تواند بدتر از بی‌قانونی باشد. دستورالعمل سامان‌دهی نما، تلاشی برای نظام‌دادن به چهرۀ شهر است، تلاشی چنان نظام نایافته، که می‌تواند نظام‌نایافتگی شهر را چهره‌ای قانونی ببخشد.
پی‌نوشت:
منابع:
۱. هاشمی، محمد. تهذیب قوانین و راه‌هایی که باید پیمود.
۲. امامی، حسن. حقوق مدنی.
https://www.tabnak.ir/fa/news/867983
https://donya-e-eqtesad.com/18/805372
