شکل گیری تمدن ها و شهرها پیرامون پدیده ها و عناصر طبیعی از نخستین قدم های تکوین تمدن بشری بوده است. در این بین رودخانه ها از سایر پدیده ها مسبوق به سابقه ترند؛ با شکل گیری شهرها و مفهوم منظر شهری، رودخانه های شهری به مثابه ستون فقرات بسیاری از شهرهای کهن و اصیل به ایفای نقش پرداخته اند. با برساخت مفهوم حاکمیت، حقوق ملی و تفکیک عملکردها بین نهادهای حاکمیتی، تصمیم گیری و مداخله در این پدیده های طبیعی در محدوده شهرها با وضعیت ویژه ای روبرو شده است. این درحالی است که همین رودخانه ها خارج از محدوده شهری شخصیت متفاوت و الزامات حقوقی دیگری دارند. از یک سو نهادهای حاکمیتی کلان بر مدیریت متمرکز این منابع اصرار می ورزند و از سوی دیگر مدیریت شهری به سبب نقش منحصر بفرد این پدیده ها در شهر و مسائل مبتلا بهِ شهر در ارتباط با آنها، حق مدیریت و مداخله در آنها را برای خود قائل است.
برای بررسی این موضوع در ارتباط با رودخانه های شهری ایران و فهم تعارض منافع نهادهای مرتبط با آن، ازخوانش قوانین موضوعی و احکام موضعی مرتبط با آنها می توان به ریشه تعارضات و فهم بستر ارائه راهکار برای حل آنها دست یافت.
پس از طرح قوانین «تعاریف مالکیت، حق انتفاع و حق ارتفاق حریم املاک» (مصوب 1307)، لایحه قانونی قنوات (مصوب 1309) و قانون تعیین حریم دریاچه احداثی در پشت سدها (1344) که به تعریف و تعیین مسائل عمومی پیرامون منابع آبی در شهرها و خارج شهرها می پردازند، اولین بار در تبصره 6 ماده 96 قانون اصلاح شهرداریها (مصوب 1345) اراضی و پهنه های عمومی شهر در کنار معابر و بستر رودخانه ها و نهرهای واقع در محدوده شهر که مورد استفاده عموم اسـت، ملـک عمومی محسوب و در مالکیت شهرداری به حساب آمدند. در این قانون مداخله و ایجاد هرگونه تأسیسات در بستر رودخانه ها در محدوده های شهری به عهده وزارت آب و برق گذارده شد و شهرداریها برای انجام هرگونه عملیات عمرانی در آنها مکلف به جلب نظر وزارت آب و برق وقت شدند. در همین راستا اولین قانونی که به طور مشخص در مورد آب و مسائل قانونی و حقوقی مالکیت بستر و حاشیه رودخانه ها در ایران تصویب گردید؛ قانون «آب و نحوه ملی شدن آن» مصوب سال 1347 است که منابع آب را ثروت ملی اعلام می کند و مدیریت و تعیین حریم و ساماندهی رودخانه ها را به وزرات آب و برق واگذار می کند. « مداخلـه شـهرداری در مـورد بسـتر و حـریم رودخانه ها مورد ندارد و مقررات تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداریها مصوب 1345 با تصویب قانون آب در این قسمت منسوخ است».
پس از پیروزی انقلاب و استقرار نظام جمهوری اسلامی، در سال 1361، مجلس وقت قانونی تحت عنوان «قانون توزیع عادلانه آب» تصویب و در ماده 2 آن قانون (که مشابهت بسیاری با قانون پیشین دارد) می آورد: «بستر انهار طبیعی و کانال های عمومی و رودخانه ها اعم از این که آب دائم یا فصلی داشته باشند و مسیل ها و بستر مرداب ها و برکه های طبیعی در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران است».
در واقع در این قانون و بندهای مکرر آن بر حاکمیت جمهوری اسلامی بر رودخانه ها و سایر منابع آبی تاکید کرده و مالکیت آنها را از حقوق حاکمیت ملی و غیرقابل واگذاری می داند.
در پی آن و در سال 1379 آیین نامه اجرایی این قانون توسط هیأت وزیران تصویب می گردد که حسب انتظار و مشابه قوانین 1347 و 1361 تمام حق تعیین حرائم، مدیریت و ساماندهی رودخانه ها و منابع آبی (چه در عرصه های شهری و چه برون شهری) به وزرات نیرو تعلق می گیرد، اما در هیچ کجای این قوانین از لفظ اعطای مالکیت (به وزارت، سازمان و یا نهاد حقیقی و حقوقی) سخنی به میان نیامده است.
علاوه بر این در ذیل این آیین نامه اجازه مداخله و فعالیت عمرانی در مسیل های متروک و یا اراضی حاشیه ای بلا استفاده رودخانه ها با اخذ نظر و تاییدیه وزارت نیرو به شهرداریها داده می شود. همچنین در تمام موارد در صورت بروز اختلاف نظر، اعتبار با رأی و نظر وزارت نیرو است.
عملاً با اجرای این قوانین، وزارت نیرو نیز(مطابق متن این آیین نامه و سلسله مراتب سازمانی) مسئولیت را به سازمان‌های آب منطقه ای واگذار کرد و به نحوی به شیوه بخشی مشغول مدیریت و حل تعارضات قانونی و آزاد سازی حرائم رودخانه ها شد.
در سال 1380 پیشنهاد شهرداری تهران راجع به اصلاح آیین نامه بستر و حریم رودخانه ها به جهت عدم برخورداری از اختیار لازم در رسیدگی و کنترل این پهنه ها در محدوده شهری، به وزارت نیرو اعلام و موجب تشکیل کمیته ای با شرکت نمایندگان هیأت دولت شد. شهرداری در این پیشنهاد درخواست کرد که حریم و بستر رودخانه ها در محدوده شهرها به شهرداریها واگذار شود؛ این موضوع نیز در 1381 با مخالفت وزراتخانه و قوه قضاییه روبروگردید. وزارت نیرو در ابراز مخالفت با این موضوع و ضمن بیان مداخلات غیرقانونی برخی شهرداریها (ازجمله شهرداری تهران) در بستر و حاشیه رودخانه ها می آورد: « از نظر وزارت نیرو هر نقطه از رودخانه مرتبط با تمام طول رودخانه از ابتدا تـا انتهاست و هرگونه فعل و انفعال و تصمیم گیـری و دخالـت در آن بایـد توسـط وزارت نیـرو و متـولی واحدی انجام گیرد و لذا نمی توان در یک مقطع از رودخانه که در داخل شهر قرار دارد جداگانه تصـمیم گیری نمود». مشابه این موضوع در سال 1385 مطرح و مجدداً با مخالفت روبرو گردید.
از جمله موارد این تعارضات می‌توان به اعتراض وزارت نیرو (1384) نسبت به مداخلات و تغییر وضعیت رودخانه فصلی قم از سوی شهرداری قم (آسفالت و پارکینگ سازی) و رأی قوه قضاییه نسبت به غیر قانونی بودن مداخلات شهرداری اشاره کرد. مسئله ای که با اهمال در اجرای نظر قانونی و عدم تمکین شهرداری قم منجر به خسارات جانی و مالی فراوان در سیلاب سال 88 قم گردید.
این موضوع در مورد مدیریت بستر و حریم رودخانه زاینده‌رود نیز صادق است: ازسال 88-89 طبق قانون آزاد سازی حریم رودخانه ها، وزارت نیرو (و در واقع شرکت آب منطقه ای اصفهان) شروع به آزاد سازی حرائم رودخانه زاینده‌رود کرده است، اما در برخی از موارد به رغم اخذ حکم قضایی، روند بازپس‌گیری ملک در مواجهه با کارخانه ها و نیروگاه ها (به دلایل فرامین حاکمیتی و اضطرار مسائل تأمین مسائل انرژی و اقتصادی) متوقف شده است. همچنین مسئله مداخله در بستر و حاشیه رودخانه زاینده‌رود در محدوده شهر اصفهان به تعارضات منافع بین شهرداری و وزارت نیرو انجامیده که اغلب با دخالت نهادهای مدیریتی تعیین وضعیت گردیده است.
مسئله تعارضات قانونی و محدودیت اختیارات شهرداریها تا بدانجا پیش رفت که در جریان بارندگی سال 91 در تهران، سخنگوی شهرداری با یادآوری مسئولیت دولت و وزارت نیرو نسبت به مدیریت و نگهداری رودخانه ها از محدودیت اختیارات شهرداری گله کرد.
همچنین سخنگوی شورای شهر قم در آذر 93 ضمن گلایه از عدم اختیار مدیریت شهری در مورد رودخانه قمرود، اظهار داشت: «این مشکل تنها مختص استان قم نیست و در استان هایی که رودخانه از داخل شهر آنها می گذرد با مشکل ایجاد هماهنگی مدیریتی بستر رودخانه و خدمات شهری روبرو هستند».
به نظر این مسئله تنها به خواست شهرداری برای مداخله و مقاومت مدیریت یکپارچه وزارت نیرو باز نمی گردد، بلکه موضوع با انتظار وزرات نیرو از شهرداریها در ارائه خدمات، لایروبی، تعیین بستر و نگهداری از رودخانه‌ها در محددوده شهرها وضع نامتوازن تری به خود گرفته است. این مسئله در مرحله تدوین طرح های جامع، تفصیلی و راهبردی پیچیده تر می شود و به همین دلیل تاکنون اغلب نیازمند مداخله مدیریت کلان کشور جهت هماهنگی و یا تهیه طرح های موضعی خارج از اسناد بالادستی برای این رودخانه ها بوده است.
در پایان می توان گفت که بروز مسئله تعارض منافع رودخانه های شهری، 2سوال مهم در خصوص مدیریت آنها پدید آورده است:
- آیا رودخانه های شهری را به مثابه بخشی از منظر شهری و کلیت شهر در نگاه سیستماتیک باید مدیریت کرد؟ و یا اینکه
- آیا رودخانه ها باید به مثابه سیستم های یکپارچه و پیوسته از ابتدا تا انتها به شکل متمرکز و یکپارچه مدیریت شوند؟
پاسخ به این سوال بی شک در حاکمیت نگاه راهبردی و هماهنگی نهادهای تصمیم گیرنده و اجرایی در دولت مرکزی و دولت های محلی در ذیل این نگاه راهبردی مستتر است. پاسخی که می تواند ضمن تحقق مدیریت و نگاه سیستمی در هر دو سطح به شیوه سلسله مراتبی و بازخورد محور، این مسئله را حل کند.
منابع:
- سلطانی، شکور؛ جعفری، غزال.(1389) رودخانه ها و سواحل در آیینه قانون (مشتمل بر: قوانین، مصوبات، آیین نامه ها، بخشنامه ها و استعلامات حقوقی). معاونت حفاظت و بهره برداری دفتر مهندسی رودخانه ها و سواحل، شرکت سهامی مدیریت منابع آب ایران، وزارت نیرو: تهران.
- مدیریت رودخانه ها با دولت است نه شهرداری، 30 فروردین 1391، همشهری آنلاین.
- مجلس تکلیف شهرداریها را مشخص کند، 15 آذر 1393، شبکه اطلاع رسانی دانا.
