مروری کوتاه بر پنج سند جایکا برای کاهش ریسک زلزله تهران

پنج سند جایکا و مدیریت بحران زلزله

آیا اسناد جایکا در خصوص زلزله تهران، پیامدها و خسارات های پس از آن تحلیل و ارزیابی دقیقی ارائه می دهد و می تواند به کاهش ریسک زلزله کمک کند؟

ایران از لحاظ تعداد وقوع زلزله‌ها و میزان خسارات جانی و مالی جزو ده کشور اول دنیا بوده و این مسئله بیانگر آسیب پذیری شهرهای ایران در برابر مخاطرات طبیعی است. در گفتمان مخاطرات طبیعی کشور، موضوع زلزله تهران بدلیل موقعیت استراتژیک این شهر از حساس‌ترین مباحث است. بررسی تاریخی وقوع زمین لرزه های شدید تهران و دوره تناوب آنها، به‌عنوان زنگ خطری برای مدیریت این کلانشهر است.

افزون بر این نتیجه مطالعات نیز نشان می دهد که ایجاد وضعیت پایدار برای تهران در برابر زلزله نیازمند بودجه های عظیم صرف حدود ۲۰ سال زمان است. این میزان آسیب پذیری و عدم آمادگی می تواند مسئله زلزله را برای تهران به یک فاجعه بزرگ ملی تبدیل کند.

در راستای کاهش خسارات و پیشگیری از پیامدهای زلزله، سازمان پیشگیری و مدیریت بحران در پی همکاری با آژانس همکاری‌ های بین ‌المللی ژاپن (جایکا) از سال 1999 تا کنون پنج سند با محورهای برنامه ریزی و اقدامات پیش و پس از وقوع زلزله امضا کرده است. جدول زیر مهمترین اقدامات پیش بینی شده و رویکردهای اتخاذ شده در این اسناد را بیان می کند.

بررسی روند رویکردها و اقدامات در پنج سند جایکا نشان می دهد که مدیریت بحران زلزله با نگرش های فیزیکی به سوی مدیریت ریسک محور با تمرکز بر شناسایی آسیب پذیری ها در حال تحول است و تحلیل و ارزیابی خطر زلزله با انطباق و توجه بیشتری نسبت به مفاهیم تاب آوری صورت گرفته است. با این حال دست یافتن به نگرش های کل نگر در کاهش ریسک زلزله، امری پیچیده و مستلزم ملاحظاتی در زمینه 1) ارزیابی خطر و 2) ارزیابی آسیب پذیری است که در اسناد فعلی جایکا به صراحت تدقیق نشده است.

1) در ارتباط با شناسایی و تحلیل خطر در شهر تهران باید اظهار کرد که هرچند خطر زلزله یکبار رخ می‌دهد، اما مسئله تنها به وقوع زمین‌لرزه محدود نشده بلکه موضوع مهمتر حوادثی است که پیرو این مخاطره می‌تواند در شهر رخ دهد. بدنبال زلزله تهران، امکان وقوع دیگر مخاطرات طبیعی (همچون رانش و ریزش کوه، فرونشست، سیل و …) و مخاطرات تکنولوژیک (همانند تخریب ساختمان ها، از بین رفتن زیرساخت ها و تاسیسات، انفجار و آتش‌سوزی) وجود خواهد داشت.

همچنین ممکن است لایه های خطر به لحاظ زمانی و مکانی با یکدیگر همپوشانی داشته باشند. به همین منظور ارزیابی در این بخش باید بر مبنای ارزیابی های چند مخاطره ای (Multi-hazard) و شبکه متعامل مخاطرات (Hazard Interaction Network) صورت گیرد.

در پژوهش های مختلفی برآورد شده که میزان خسارت برمبنای شبکه مخاطرات، حداقل 3/1 برابر بیشتر از ارزیابی مخاطرات بصورت گسسته است. بنابراین رویکردهای ارزیابی تک مخاطراه ای می‌تواند اولویت‌های مدیریتی را مخدوش کند و پیش بینی دقیقی از میزان خسارات ارائه ندهد.

علیرغم تاکید بر موضوع ارزیابی چندمخاطراه ای در چارچوب های هیوگو (Hyogo) و سندای (Sendai) به عنوان مبنای اسناد جایکا برای کاهش خطر بلایا، در پنج سند مذکور تمرکز اصلی تنها بر مقوله زلزله بوده و فقط در سند آخر اشاره هایی به بحث سیل تهران نیز شده است. با این حال آمارهای جایکا از میزان خسارات احتمالی، حاکی از شرایط بحرانی و بسیار ناپایدار تهران دارد.

2) در ارتباط با نحوه چگونگی کاهش ریسک زلزله بر مبنای پروژه جایکا، باید محرک ها و عوامل آسیب پذیری مورد بررسی قرار گیرد. ارزیابی آسیب پذیری، ترکیبی از محرک های مختلف کالبدی، اجتماعی، اقتصادی، نهادی، فردی و روانشناختی می تواند بر پیامدها و خسارات ناشی از زلزله تهران اثرگذار باشد.

هرچند تولید نقشه‌های ریسک به منظور توسعه استراتژی‌ های کاهش سطح ریسک‌های موجود، و جلوگیری از تولید خطرات جدید ضروری است اما نیاز به بسط و توسعه ابعاد کیفی ریسک درقالب بررسی ارتباطات میان محرک ها و عوامل نیز وجود دارد. برآیند کلیه عوامل آسیب پذیری، سازنده مفهوم ریسک زلزله در تهران است و نمی توان هیچ از یک از عوامل را بصورت مستقل بررسی کرد؛ لذا برنامه ریزی ها و اقدامات کلان مدیریت شهری باید در جهت کاهش هرچه بیشتر عوامل آسیب زا صورت گیرد.  

بطور مثال در حوزه نهادی و حمکرانی، فقدان قوانین متناسب با مدیریت بحران و عدم تصویب آیین نامه های اجرایی لازم سبب ناکارآمدی در بخش کالبدی شهر شده و امکان تشدید خسارات ناشی از زلزله را بالا می برد. در عین حال برنامه ریزی های کاهش خطر تهران عمدتا با سیاست های حوزه کلان همخوانی ندارد؛ مثلا با وجود آنکه موضوع احیای بافت فرسوده از مهمترین برنامه ها در کاهش خطر زلزله است، استراتژی های حوزه مسکن بر سرمایه گذاری و ایجاد پروژه های جدید در اراضی بایر و نیازمند زیرساخت تمرکز دارد.

همچنین ساز و کارهای عملی احیای بافت فرسوده بدلیل درگیر بودن این موضوع با سازمان های مختلف (همچون نهادهای شهری و سازمان‌های مرتبط با مدیریت بحران و …) و همچنین عدم هماهنگی های بین نهادی با چالش ها و موانع بسیاری روبروست. این مسئله گویای اهمیت نقش اراده سیاسی و روابط قدرت در تعیین برنامه ها و الویت اقدامات برای برنامه ریزی های کاهش ریسک است. مسئله تامین بودجه نیز یک مقوله اقتصادی- نهادی بوده که میزان درک و حساسیت مدیران و مسئولان از خطر را مشخص می کند.

با وجود هشدارهای کارشناسان و آگاهی بخشی نسبت به پیامدهای زلزله، توجه جدی به موضوع مدیریت بحران و ابعاد مختلف آن به‌خصوص پیشگیری و آمادگی نشده به طوریکه میزان بودجه این بخش در لایحه سال ۱۴۰۱، رقمی بسیار ناچیز بوده و تناسبی با ابعاد مشکل ندارد. دانش و آگاهی نسبت به زلزله تهران، از عوامل ادارکی و روانشناختی است که بر حوزه های اجتماعی و نهادی اثرگذار است. فهم اهمیت مسئله و ایجاد مقبولیت در اجرای پروژه های کاهش ریسک، گامی مهم و اساسی در کاهش آسیب پذیری خواهد بود.

این درحالیست که در اسناد جایکا، جایگاه دقیقی از نقش مردم، مسئولان، رسانه ها، نهادها و سازمان های غیردولتی و … تعریف نشده است. بنابراین ارزیابی آسیب پذیری بمنظور کاهش خطر زلزله صرفا مبتنی بر عوامل فیزیکی و وابسته به تقویت و ارتقای کالبد و زیرساخت ها و تاسیسات شهر نیست؛ عوامل و جنبه های متفاوتی می تواند بر آن تاثیر داشته باشد. در بررسی و ارزیابی آسیب پذیری شناسایی روابط علی و نحوه اثرگذاری عوامل با یکدیگر اهمیت بسیاری دارد.

درواقع آسیب پذیری نه به عنوان مجموعه ای از عوامل و معیارهای جداگانه، بلکه به عنوان شبکه ای پیچیده و درهم تنیده بر تعیین میزان ریسک بلایا اثرگذار است. لذا در پروژه های جایکا انتظار می رود که تعیین آسیب پذیری بر مبنای شناخت شبکه ناهمگن متشکل از مولفه ها و محرک های مختلف (مثبت یا منفی) صورت گیرد تا بتواند با نگرشی واقع گرایانه متناسب با وضعیت شهر تهران به تعریف اقدامات و ابعاد اجرایی برنامه ها بپردازد.