در یادداشت پیشین شیوه های حل بحران مسکن در عصر جمهوری اسلامی را ذیل ۵ دوره مرور کردیم. از میان این دوره ها، دوره «امکان تشکل یابی» را می توان از مهم ترین و در عین حال ناشناخته ترین آزمایشگاه های تاریخی حل بحران مسکن دانست. این سالها معمولا با کوران حوادث و وقایع ناشی از فرایند استقرار نظام جمهوری اسلامی شناخته شده و به صورت مجموعه ای از آشوب ها یا تصمیم های آنی و احساسی صورت بندی می شود؛ اما مروری کوتاه بر اسناد تاریخی گویای غنای تجربه های برنامه ریزی و حل مسأله در این سالهای پرتلاطم است.
همانطور که پیش تر گفته شد، این دوره را باید دوره رقابت دو نیرو، دو سیاست دانست: نخست سیاست توزیع زمین و مسکن میان مستضعفان از طریق دولت مرکزی است؛ و سیاست دوم، سیاست توانمندسازی مصرف کنندگان مسکن در قالب «شوراها»یی که نه فقط از حق مسکن، بلکه از حق تصمیم گیری در فرایند سیاست گذاری، برنامه ریزی، طراحی و ساخت مسکن برخوردارند.
- برش تاریخی اول: تمرکزگرایی و سیاست توزیع زمین
تجربه شوراهای مصرف کنندگان مسکن در این سالها را نمی توان جز در کنار زوج رقیبش یعنی سیاست توزیع زمین به درستی رصد کرد. به همین خاطر بد نیست برشی تاریخی از تهران این دوره را مورد مطالعه قرار دهیم: در خردادماه ۱۳۵۸ نهاد متولی حساب ۱۰۰ امام با نام بنیاد مسکن انقلاب اسلامی رسماً آغاز به کار کرد (وب سایت بنیاد مسکن) و به موازات شهرداری تهران که علی القاعده کم و کیف ساخت مسکن در تهران را برعهده داشت وارد میدان «مسکن تهران» شد. کار ویژه این نهاد، ساخت مسکن برای «محرومان» با قید صرفه جویی، دقت کامل و هزینه پایین ساخت بود.
آیت الله خسروشاهی رئیس این بنیاد وعده داده بود که همه را در تهران به فاصله سه ماه خانه دار می کند. این وعده های متمرکز بر موضوع «مسکن»، سیل مهاجرت جمعیت به تهران پساانقلابی را شتابی روزافزون بخشید و با افزایش شدید بار جمعیتی این شهر، بحرانی بر میراث بحرانی شهرداری رژیم پیشین افزود. چه آنکه «تا سال ۱۳۵۶، ۲۰۰ هزار واحد مسکونی در تهران کم بود و با وقوع انقلاب حدود ۶۰۰ هزار نفر به تهران مهاجرت کردند و بحران، وخیم و وخیم تر شد.» (توسلی، 1399، ۹۸)
فشار بحران مهاجرت و مسکن بر گرده شهر تهران آنقدر بود که شهردار وقت تهران از اقدامات بنیاد مسکن و دیگر نهادهای انقلابی به عنوان مهم ترین عوامل جلب مهاجر به تهران یاد می کند و «ادعاهای بی اساس در مورد تعداد بی شمار آپارتمان های خالی در تهران»، افتتاح حساب ۱۰۰ امام، «اظهار نظرهای غیر کارشناسانه در مورد ضرورت تأمین مسکن مستضعفان و برنامه های تحریک آمیز تلویزیون و پخش سراسری آنها» و در یک جمله «تزریق امید کاذب به مردم» (توسلی، ۱۳۹۹، ۹۷) را از مهم ترین عوامل شکست طرح ها و اقدامات شهرداری در حل برنامه ریزانه و در عین حال عادلانه بحران مسکن تهران می داند. (توسلی، ۱۳۹۹، ۱۸۲)
با تشدید بحرانِ مسکن و به تبع آن بحران تهران، سکونتگاه های غیررسمی مثل خاک سفید بدون نظارت شهرداری با سرعتی باورنکردنی در اطراف تهران و خارج از محدوده این شهر سر بر می آوردند و با افزایش مساحت شهر تهران به بیرون از محدوده قانونی، کار شهرداری را برای مدیریت فضای شهر تهران بیش از پیش دشوار می کردند. کار به آنجا رسیده بود که شهرداری تهران برای جلوگیری از زمین خواری و تجاوز به اراضی شهری به بهانه ساخت خانه برای مستضعفان/ مهاجران، زمین های آزاد شهری داخل محدوده شهر را به سرعت به پارک تبدیل می کرد تا به سرنوشت اراضی ملی و خارج از محدوده دچار نشده و به تصرف مهاجران در نیایند. (توسلی، ۱۳۹۹، ۱۳۵)
شورای انقلاب نیز در واکنش به حجم انبوه زمین خواری ها و ساخت و ساز های غیر مجاز، با تصویب قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن به تاریخ 4 مرداد 1358، مالکیت زمین های موات شهری را از آن «دولت اسلامی» دانست تا به این وسیله دست دولت را برای جلوگیری از زمین خواری و نیز کنترل و برنامه ریزی ساخت مسکن بیش از پیش بگشاید. در کانون این قانون، رابطه زمین و مسکن است. دولت به عنوان تنظیم کننده این رابطه، موظف است در چارچوب طرح تفصیلی، حق مالکان خرد برای ساخت مسکن را محترم بشمارد.
زمین داران بزرگ را «عمران اراضی موات» تحت تصرفشان وادار کند و زمین های تفکیک نشده را نیز به تدریج مطابق با طرح تفصیلی منطقه در اختیار متقاضیان ساخت مسکن قرار دهد. (مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی) شورای انقلاب به فاصله ۳ هفته در تاریخ 26 تیرماه 1358، اصلاحیه دیگری را به تصویب رساند که به موجب آن کلیه اراضی موات در اختیار دولت قرار می گرفت. (کامروا، ۱۳۹۸، ۹۴).
با این وجود به دلیل قوام نیافتن کامل «دولت جمهوری اسلامی» و مشخص شدن حدود دولتی/ غیردولتی، سازمان ها، نهادها و حتی خود زمین داران، خودسرانه و عملاً بدون دخالت شهرداری به تفکیک و توزیع زمین می پرداختند (همان، ۹۵) و (همان، ۹۹) و سوار بر رویای «حق مسکن» و نیز آماس عاطفی و ارزشی «تهی دستان/ بی سرپناهان/ مستضعفین»، سرمایه های اجتماعی و اقتصادی خود را دو چندان کنند.
شورای انقلاب سوار بر این آماس مضاعف [مستضعفان و مسکن مستضعفان]، تلاش می کرد تا امکان خانه سازی تهی دستان – من جمله مهاجران ساکن در حاشیه تهران – را روز به روز افزایش دهد. به همین خاطر با الحاق سه تبصره و اصلاح تبصره های ۱ تا ۸ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری ها، امکان پرداخت جریمه به جای تخریب را فراهم کردند تا حد ممکن سایه «تخریب» را از سر خانه های تازه ساز [و دچار مشکل قانونی] مهاجران بردارند. به این ترتیب، رابطه شهرداری و مستضعفین مسکن ساز وارد معامله شد.
- برش تاریخی دوم: تمرکززدایی از فرایند برنامه ریزی و سیاست گذاری
در این وضعیت شهرداری تهران که مسئول مدیریت کل فضای این شهر بود، در بستر آماس ارزش عاطفیِ «حاشیه» و «حاشیه نشین» تلاش می کرد تا در عین طرح ریزی برای از میان بردن قیمت زمین و در نتیجه افزایش امکان دسترسی اقشار مختلف به مسکن، فشار بار جمعیت مهاجر بر شهر تهران و فضای آن را مدیریت کند. شهرداری تهران به جای نفی کامل «برنامه ریزی»، می خواست شکل جدیدی از برنامه ریزی را پی افکنَد. قرار بود که این برنامه ریزی نوین با نقد طرح جامع اول و برنامه های توسعه پس از انقلاب، برای کاهش بار جمعیت و نیز توزیع عادلانه فرصت های اقتصادی در سراسر ایران، بر تمرکززدایی اقتصادی تهران استوار باشد و تهران را به عنوان یکی از شهرهای سرزمین ایران (در قالب برنامه ریزی یکپارچه ی کشوری) تولید کند.
شهرداری تهران از همان اسفند ۱۳۵۷ دو گروه کارشناسی بررسی تقسیمات شهری و کمیسیون تهیه پیش نویس قانون شوراها را تشکیل داد. بنیاد هر دو، طرح اداره شورایی تهران بود که ذیل آن، شوراهای محلات و شهرداری تهران به میانجی شورای همکاری و مشارکت مردم، تهران را اداره می کنند. (همان، ۵۳) گروه کارشناسی بررسی تقسیمات شهری به منظور فراهم کردن شرایط اداره شورایی تهران، تقسیم تهران به «مناطق» مختلف را منسوخ شمرده و به سوی تهیه نقشه تهران بر اساس «محلات» حرکت کرده بود. (همان)
به این ترتیب شکل خاصی از بازنمایی تهران، از میان می رفت که از بنیاد مبتنی بر جدایی «تهران» از ساکنان آن و تبدیل آن به موجودی قابل مدیریت از بالاست. گویی ساماندهی شهر تهران در میانه تمرکززدایی سیاسی و اقتصادی رخ می دهد و انسان شورایی، بنیاد تولید تهران جدید است.
هم زمان با این اقدام مهم، طرح جامع اول (طرح گروئن-فرمانفرائیان) نیز مورد بازنگری جدی قرار گرفت. محمد توسلی در این باره می گوید: «در مورد طرح جامع تهران نیز انتقاداتی وجود داشت و منتقدان معتقد بودند این طرح در دوره پهلوی و با حضور مستشاری آمریکایی ها تدوین شده و برخی جوانب آن باید اصلاح گردد. در این باره اعلام کردم این کار به چندین سال مطالعه نیاز دارد، با این وصف شهرداری با ادغام دبیرخانه و اداره شهرسازی و تأسیس سازمان [و شورای] برنامه ریزی شهر تهران، زمینه را برای برخی اصلاحات اساسی فراهم کرد.» (توسلی، ۱۳۹۹، ۵۳)
سازمان برنامه ریزی شهر تهران می خواست رابطه تهران و ایران را با «توجه به این نکته که هرگونه توسعه در تهران در سایر نقاط کشور نیز اثر متقابل خواهد داشت»، از نو تنظیم کند. «از جمله وظایف این سازمان می توان به همکاری با دستگاه های کشور، مطالعه مسائل و مشکلات شهر تهران، تنظیم برنامه هایی برای توسعه و عمران، همکاری در تنظیم بودجه عمرانی…، بهسازی مناطق محروم… طرح برنامه های مختص مناطق حاشیه ای بعضاً عقب مانده از توسعه شهری» (همان، ۱۰۰) اشاره کرد.
این سازمان در اردیبهشت ۱۳۵۸ با ارائه پیشنهادی در قالب «طرح مقدماتی جامع تهران»، بحران مهاجرت و افزایش جمعیت شهر تهران را در کانون مسأله پردازی برای طرح جامع قرار می دهد و پیش بینی می کند که «استقرار فعالیت های اقتصادی و تولیدی در شهرهای کوچک سبب جذب فعالیت بخش خصوصی شده و از تمرکز کارها در شهرهای بزرگ خواهد کاست.» (توسلی، ۱۳۹۹، ۹۳)
«شورای نظارت بر گسترش شهر تهران» – نهاد اصلی برنامه ریزی تهران- نیز در هماهنگی کامل با این نهاد تازه تأسیس، مسخر نیروی تمرکززدا و مظهر اسم انجمن های ایالتی-ولایتی است و کلید حل مسأله تهران، جمعیت و سکونت در این شهر را در تمرکززدایی اقتصادی از این شهر و تبدیل آن به شهری از شهرهای ایران می بیند: «پس از انقلاب نخستین تغییر مهم در خط مشی شورای نظارت بر گسترش شهر تهران این نکته بود که هر گونه برنامه ریزی برای تهران نباید از برنامه ریزی در سایر نقاط کشور مجزا باشد و مطالعات در مورد تهران باید در کنار مطالعه سایر مناطق کشور صورت گیرد؛ حتی بهتر بود دبیرخانه این شورا در یک نظام مطالعاتی کلان ادغام می گشت تا یکپارچگی برنامه ریزی حاصل آید.
شورای نظارت بر گسترش شهر تهران در آبان ۱۳۵۸ اهداف مقدماتی برنامه جامع تهران را با تکیه بر تمرکززدایی این شهر به نحوی تدوین کرد که شتاب رشد جمعیت تهران تا سال ۱۳۷۵ به صفر برسد و تغییرات جمعیتی این شهر با سایر نقاط کشور یکسان باشد. لازمه این کار توزیع عادلانه درآمدها در سراسر شهرها و روستاهای کشور بود. در این صورت جاذبه های اقتصادی کلان شهرها برای سایر مناطق کاهش می یافت.» (توسلی، 1399، ۹۴)
این گونه بازآرایی نظام برنامه ریزی تهران و تلاش برای در انداختن طرح جامعی جدید، گواه آن است که اگر طرح جامع اول به عنوان کردار گفتاری، میانجی تولید تهران در عصر ساختن دروازه تمدن بزرگ طرح ریزی شد، این بار نظام برنامه ریزی فضایی تهران به سوی تولید طرح جامعی می رفت که به منظور باز-تنظیم برنامه ریزانه رابطه تهران و ایران بر مبنای تمرکززدایی اداری، سیاسی و اقتصادی تهران شکل می گیرد.
جز این گرته های درخشان از راهبردهای اداره شهر، شهرداری تهران با حمایت مستقیم آیت الله طالقانی در حوزه طراحی فضا نیز تلاش های قابل توجهی را برای تمرین الگوی تولید [شورایی] مسکن شورایی به انجام رساند. در میان این تلاش ها موردی وجود دارد که به خوبی وجوه مختلف راه حل تشک یابی در فرایند تولید مسکن را نمایش می دهد:
«سازمان مدیریت صنعتی و سازمان بهسازی و عمران جنوب تهران در نظر داشت با همکاری شورای عالی اسکان گودنشینان برای اسکان مابقی گودنشینان، دو شهرک طراحی کند و از نیروی کار خود گودنشینان در ساخت شهرک ها و سپس اداره آنها بهره ببرد تا به موازات تکمیل فرایند تأمین مسکن، نوعی درآمدزایی هم داشته باشد. برای این منظور طرح مقدماتی احداث نزدیک به ۲۰۰۰ واحد مسکونی تحت نظر واحد اجرایی سازمان بهسازی جنوب تهران تهیه شده بود.
شهرک ها باید برای اسکان ۳۲ الی ۴۰ هزار نفر با همه امکانات طراحی می شد. درطرح ابتدایی ۶۵۰۰ واحد مسکونی ۷۵ یا ۱۰۰ متری مد نظر بود و در آن فضای سبز، سالن های ورزشی، سالن های نمایش، مساجد، فروشگاه، کارگاه های تولیدی و واحدهای آموزشی و درمانی به انضمام شعب بانک ها و ادارات مورد نیاز در نظر گرفته شده بود. ساکنان شهرک بعدها با تشکیل تعاونی های مختلف می توانستند به تولید فرآورده هایی مانند مرغ، پارچه و لباس، پلاستیک و جعبه روی آورده و یا خدماتی ارائه کنند و از آن طریق ارتزاق نمایند.» (توسلی، ۱۳۹۹، ۱۱۸)
در این طرح، گودنشینان به عنوان گروهی از مصرف کنندگان مسکن، در کانون فرایند تولید «مسکن-محله» هستند. مسکن را از دولت طلب می کنند، خود در ساخت آن مشارکت می کنند و در تهایت خود به دست خود آن را اداره می کنند.
- جمع بندی
گرچه تجربه شوراهای مصرف کنندگان مسکن عملا زیر بار تحولات سیاسی آن سالها خاموش شد، اما به خوبی نشان داد که می توان حق تشکل یابی مصرف کنندگان مسکن را به رسمیت شناخت، آنان را یکی از طرفین مذاکره و تصمیم گیری تلقی کرد و با گرد هم آوردن مهندسان معمار و شهرساز، شهرداری و این تشکل ها، برنامه تولید مسکن را منطبق با نیاز مستقیم مصرفی و به اندازه مشخص و محدود پیش برد.
نکته قابل توجه آن است که در این طرح ها، قیمت زمین برای مصرف کننده به صفر رسیده بود؛ چرا که هر دو گرایش تمرکزگرا و تمرکززدایی دولت جمهوری اسلامی در آن سالها مطابق با نصر صریح قانون اساسی خود را موظف به تهیه مسکن برای ساکنان سرزمین ایران دانسته و مداخله مستقیم دولت در مقیاس شهری و کشوری را در فرایند تولید مسکن، گریزناپذیر تلقی می کردند. اما نسبت این تجربه با ایران ۱۴۰۰ چه است؟ آیا دگرگونی های تاریخی جهانی، منطقه ای و کشوری مانع از انتقال یا پیاده سازی چنین تجربه ای می شوند؟
پاسخ به این سوال، موضوع یادداشت پسین خواهد بود.
منابع:
- توسلی، محمد (۱۳۹۹). شصت سال ایستادگی و خدمت (تجربه ی مدیریت شهری در دوران بحران). تهران: انتشارات کویر.
- کامروا، سید محمدعلی. (1398). شهرسازی معاصر ایران 1342-1392. تهران: دانشگاه تهران.
