نشست «انتقال حق توسعه، گام اساسی در توسعۀ پایدار» با سخنرانی مهدی چمران رئیس سابق شورای اسلامی شهر تهران، میثم معصومی مدرس دانشگاه و سید امیر منصوری عضوهیأت علمی دانشگاه تهران در گالری نظرگاه برگزار شد.
سید امیر منصوری در ابتدای این نشست با اشاره به جلسات گذشته در خصوص تصمیم شورای شهر در خصوص موضوع ۶۲ باغ و طرح توسعۀ دانشگاه تهران گفت: «در این جلسات مطرح شد که بر اثر اجرای طرح‌های توسعۀ شهری، برخی دچار سود و برخی دچار ضرر می‌شوند که این موضوع موجب شده افرادی که از اجرای این طرح‌ها دچار خسارت و زیان می‌شوند در برابر انجام تغییر مقاومت کنند. همین امر به تدریج فضای فعالیت و کنش‌گری پنهانی در شهر را به‌وجود آورده است و در این فضا افرادی که متضرر هستند سعی می‌کنند با استفاده از تمهیدات مختلف، خود را از این جایگاه خارج کنند و این کشمکش منجر به عدم تحقق طرح‌های توسعۀ شهری می‌شود».
وی ادامه داد: «بارزترین نمونۀ آن باغات شهر هستند که به موجب طرح جامع، به عنوان ظرفیت و ذخایر اکولوژیک شهر باید حفظ شوند و به واسطۀ این تصمیم مالکین باغ از منافعی که برای توسعه و ساختوساز دارند محروم شده‌اند، در نتیجه مالک برای حفظ منافع خود اقدام به نابودی باغ می‌کند، این مسأله در خصوص بناهای تاریخی نیز صدق می‌کند. بنابراین ما در خصوص املاکی که شامل قوانین خاص می‌شوند، با یک نابرابری بنیادی و گسترده مواجهیم».
عضو هیأت علمی دانشگاه تهران با اشاره به این موضوع که شهرداری به عنوان متولی شهر توانایی مدیریت این مشکل را ندارد و به دلیل داشتن مشکلات مالی، ناچار به انجام اقدامات زیرپوستی است اظهار داشت: «کشورهای توسعه‌یافته برای رفع این مشکل راهکاری پیش‌بینی کرده‌اند. اسناد توسعۀ شهری سندهایی است که ایجاد انحصار و این انحصار تولید رانت می‌کند، در شهرهای توسعه‌یافته برای تعادل‌بخشی به این موضوع قوانینی و دستورالعمل‌هایی وضع شده و آن تأسیس صندوق مشترکی است که ارزش متوسط املاک را تعیین می‌کند. سپس املاکی که به واسطۀ اجرای طرح‌ها دچار خسارت شده‌اند، از محل ارزش افزودۀ املاک دیگر جبران خسارت می‌شوند. این صندوق، صندوق انتقال حق توسعه نام‌گذاری شده است که تا حد زیادی درآمدهای پایدار شهرداری را نیز تأمین می‌کند. ما در جلسۀ امروز چرایی عدم تحقق این صندوق را در کشور بررسی می‌کنیم».
میثم معصومی که نمونۀ موردی توکیو را در حق انتقال توسعه مورد بررسی قرار داده است دیگر سخنران این نشست بود که در خصوص تجربۀ ژاپن در انتقال حق توسعه گفت: «موضوع انتقال حق توسعه به سال ۱۹۶۱ در آمریکا برمی‌گردد که برای رفع این مشکل محدودیت‌هایی برای ارائۀ تراکم ساختمانی وضع می‌کنند و در همین راستا ضابطه‌ای را نیز مبنی بر تجمیع تراکم املاک مجاور تعیین می‌کنند، پس از آن، انتقال حق توسعه در سال ۱۹۶۵ شکل می‌گیرد یعنی برای ساختمان‌های واجد ارزش شهر که نمی‌توانند به تناسب تراکم مجاز تعیین‌شده ساختوساز داشته باشند، اجازۀ توسعه در املاک مجاور داده می‌شود که این موضوع به حفظ املاک واجد ارزش شهر کمک می‌کند».
وی ادامه داد: «اما مشکلی که در این خصوص وجود داشت این بود که الزاماً در کنار تمام املاک واجد ارزش، زمینی که قابلیت توسعه داشته باشد موجود نبود، بنابراین در سال ۱۹۷۲ این رویکرد تغییر کرد و به جای اینکه حق توسعۀ ملک واجد ارزش، محدود به زمین پیرامونی شود این حق به محدوده‌های مشخص دیگری نیز منتقل شد. در همان زمان نظریۀ شیکاگو مبنی بر ایجاد یک صندوق یا بانک برای خریدوفروش تراکم مطرح شد، که مالک می‌تواند تراکم خود را به آنجا به عنوان یک بنگاه بفروشد و بنگاه آن تراکم را به شخصی که نیاز دارد واگذار کند. در شیکاگو قرار بود این مسئولیت را خود شهرداری به عهده بگیرد و سودی را که از این طریق به دست می‌آورد، صرف حفظ بناهای واجد ارزش کند اما شهرداری این مسئولیت را به بانک‌ها واگذار کرد، این موضوع در کل آمریکا گسترش پیدا کرد و نه تنها برای حفظ املاک واجد ارزش بلکه برای حفاظت از منابع طبیعی و پهنه‌های مختلف نیز مطرح شد و پهنه‌ای که پذیرای تراکم بود گسترده‌تر از محدودۀ زمین‌های پیرامونی شد».
این مدرس دانشگاه با اشاره به تجربۀ ژاپن و توکیو در انتقال حق توسعه گفت: «به دو دلیل ما توکیو را مورد توجه قرار می‌دهیم یکی اینکه توکیو از نظر مقیاس جمعیتی و مساحتی شبیه تهران است یعنی دارای 20 منطقه است و هرکدام شورای شهر و شهردار مستقل دارند و دوم اینکه تغییر در ضوابط بسیار سخت است اما در شهرهای جدید اشکالات ضوابط گذشته رفع شده است و تجربۀ ژاپن در این حوزه جدید است و حتماً با در نظر گرفتن اصلاحات تدوین شده است».
وی تصریح کرد: «انتقال حق توسعه دارای الگوهای مختلفی است که قدیمی‌ترین آن، حق توسعه برای پروژه‌های بزرگ مقیاس است که در این مدل زمین‌های مجاور هم، به‌صورت یک زمین واحد تراکم دریافت می‌کنند تا در مقیاس‌های مختلف در آن زمین ساختوساز صورت گیرد، این مدل صرفاً در داخل مجموعه و پروژه‌های نوساز قابلیت اجرا دارد».
معصومی ادامه داد: «از سال ۱۹۹۹ ضوابط تغییر می‌کند و انتقال حق توسعه در زمین‌های مجاور بناهای واجد ارزش صورت می‌گیرد اما درسال ۲۰۰۱ ژاپنی‌ها ضوابطی را تعیین می‌کنند و طبق آن، اجازه انتقال حق توسعه را در یک پهنه مشخص صادر می‌کنند، برای مثال در پهنه اطراف ایستگاه توکیو در مرکز شهر و با هدف مرمت و نگهداری ساختمان قدیمی ایستگاه توکیو که سال ۱۹۱۴ احداث شده است. آنچه در ژاپن اجرا شد تقلیدی ازمدل ۱۹۷۲ آمریکا بود اما در اقدامی محافظه‌کارانه از ایجاد بانک خودداری کردند و این انتقال بین راه آهن ژاپن و شرکت میتسوبیشی صورت گرفت».
انتقال حق توسعه می‌تواند بناها و املاک واجد ارزش را حفظ کند
وی با بیان اینکه وقتی حق توسعه به ساختمان دیگری منتقل می‌شود آن ساختمان بلندتر شده و ممکن است حق ساختمان‌های پیرامون را تضییع کند گفت: «پهنه‌ای که در ژاپن برای انتقال حق توسعه انتخاب شده یک پهنۀ متراکم اداری است که انتقال حق توسعه مشکل چندانی در آنجا ایجاد نمی‌کند. از طرفی ایجاد بانک سوداگری در پی دارد، چراکه پهنه‌ها خریداری می‌شود و می‌ماند و این احتمال وجود دارد مشتری برای تراکم وجود نداشته باشد».
معصومی اضافه کرد: «انتقال حق توسعه می‌تواند بناها و املاک واجد ارزش را حفظ کند اما باید توجه داشت جایی که حق توسعه به آن منتقل می‌شود، مشکلی برای همسایه‌ها به وجود نیاورد و اینکه ارزش تراکم با توجه به منطقه متفاوت است و تعیین فرمول برای این جابه‌جایی از اهمیت برخوردار است. موضوع دیگر چگونگی توزیع مناسب تراکم است که این تراکم بر اساس چه قاعده‌ای باید واگذار شود تا ایجاد رانت نکند و بستر سوداگری فراهم نشود. همچنین اگر ما بخواهیم حق توسعه را منتقل کنیم باید در ضوابط تفکیک قائل باشیم یعنی حداکثر ارتفاع و چگونگی ساختمان و سایندگی آن با ساختمان‌های اطراف نیز باید مورد توجه قرار گیرد».
وی با بیان اینکه در کشور ما نظام بانکی نمی‌تواند در این حوزه پاسخگو باشد اظهار داشت: «ما در جامعه‌ای هستیم که موضوع TOD مورد استقبال قرار می‌گیرد اما متأسفانه برداشت از آن صرفاً احداث مجتمع تجاری متراکم است و نحوه ارتباط آن با حمل‌ونقل عمومی مورد غفلت واقع شده است و همین خطر در کمین TDR نیز هست بنابراین باید خیلی وسواس داشته باشیم تا یک الگوی عمومی را تدوین کنیم که از خطرات جلوگیری کند».
انتقال حق توسعه به املاک مجاور همیشه قابل اجرا نیست
چمران رئیس سابق شورای شهر تهران نیز در ادامۀ این نشست با اشاره به اینکه انتقال حق توسعه به املاک مجاور همیشه قابل اجرا نیست گفت: «در محدوده‌ای که حوزۀ نظامی یا بافت تاریخی است ضوابط خاصی برای توسعه وجود دارد، بنابراین نمی‌توان گفت اگر ملکی واجد ارزش بود حق توسعه به ملک مجاور منتقل می‌شود، چراکه تمام املاک آن محدوده یا منطقه همین محدودیت را برای توسعه دارند، در این شرایط می‌توان حق توسعه را به منطقه و ناحیۀ دیگری از شهر منتقل کرد، بنابراین، این موضوع که حتماً حق توسعه به املاک مجاور منتقل شود، نمی‌تواند درست باشد و حتی انتقال حق به مناطق دیگر نباید از حد تراکم آن منطقه تجاوز کند و افزایش تراکم در منطقه به وجود آورد، چراکه هم منظر و هم تمام محاسبات شهری به هم می‌خورد. لذا انتقال حق توسعه مشکلی ندارد به این شرط که تراکم واگذار شده از تراکم منطقه تجاوز نکند و به منظر شهری صدمه نزند».
خط نما باید یکسان باشد
وی با انتقاد به رواج این باور که خط نما باید یکسان باشد اظهارداشت: «ما معماران وقتی می‌خواهیم شهر بکشیم هیچ‌گاه از خط صاف استفاده نمی‌کنیم بلکه پستی و بلندی به آن می‌دهیم تا با یک منظر یکنواخت روبه‌رو نشویم اما این پستی و بلندی‌ها باید حساب شده و همراه با طراحی باشد نه تنوع غیرمتعادل و نامناسب. اگر خط نما یکسان باشد ما شاهد ساختمان‌هایی مانند ساختمان‌های نظامی خواهیم بود که همگی مشابه هم ساخته شده و نمای خسته‌کننده‌ای دارند. بنابراین اگر انتقال تراکم سبب نامتعادل‌شدن و ناموزون شدن شهر نشود حتی می‌تواند به جذابیت شهر اضافه کند».
چمران ادامه داد: «در ارتباط با اماکنی که نمی‌توانیم اجازۀ توسعه دهیم و حق توسعۀ آن باید منتقل شود، دو نوع برخورد می‌توانیم داشته باشیم، یکی اینکه یک بانک یا صندوق ایجاد کنیم که کسی که در اثر اجرای یک طرح توسعۀ شهری ضرر کرده یا منتفع شده از طریق این صندوق به آن رسیدگی شود که دادگستری و قوۀ قضاییه از نظر قانونی با این موضوع مخالف است و آن را همان حق تشرف می‌داند که دیوان عدالت اداری آن را لغو کرده است. البته اکنون شهرداری امتیازاتی به افرادی که متضرر می‌شوند می‌دهد منتهی این اقدام از طریق واگذاری تراکم صورت می‌گیرد که این مسأله موجب نابه‌سامانی منظر شهر شده است. در اینجا می‌توان به‌جای ایجاد بانک، شهرداری مبالغی را از ساختمان‌هایی که ارزش افزوده پیدا کرده‌اند بگیرد و به ساختمان‌هایی بدهد که از اجرای طرح‌ها متضرر شده‌اند که نظیر این اقدام را ما در خصوص باغ‌ها انجام دادیم البته مشکلاتی را برای ما به وجود آورد».
رئیس سابق شورای شهر تهران با اشاره به موضوع لغو مصوبۀ برج‌باغ توسط شورای پنجم شهر تهران گفت: «ما اصلاً قانونی به نام برج‌باغ نداشتیم بلکه قانون برج‌ها را که داشتیم آن را نیز ما متوقف کرده بودیم و قانون جدید را تدوین و به شورای عالی شهرسازی و معماری ارسال کردیم که هنوز از آنجا بیرون نیامده و فعلاً بلند‌مرتبه‌سازی و برج‌سازی تعطیل شده است. ما در جریان بررسی‌هایمان برای حفظ باغات گفتیم که چه کسی درختان را از گذشته در شهر کاشته است؟ خود مردم، بنابراین ما نباید مردم را فراموش کنیم و نباید کاری کنیم که مردم درخت را دشمن خود و مانع منفعت از زمین بدانند».
وی تصریح کرد: «باید توجه داشته باشیم که خانه‌ای که در آن درخت وجود دارد، باغ نیست، بلکه باغ در زمین‌های چندهکتاری وجود دارد و هیچ عاقلی اقدام به از بین بردن آن نمی‌کند و همچنین نمی‌توان گفت که ساختوساز در باغات ممنوع است و آن را رها کنیم تا درختان آن از بین برود. اکنون به خانه‌های هزار متری که دارای چند درخت است باغ می‌گویند و ممنوعیت ساخت برای آن می‌گذارند و پاسخگویی برای نفع از بین رفته مالک وجود ندارد، برخی هم موضوع ایجاد سفره‌خانه و سالن شدن و … را در این املاک مطرح می‌کنند اگر اینطور باشد که کل یک منطقه فقط سفره‌خانه می‌شود».
وی ادامه داد: «سال ۵۸ شورای عالی انقلاب فرهنگی، قانون حفظ و گسترش فضای سبز و باغات را تصویب کرد که هنوز هم ملاک عمل است اما مجری آن مشخص نبود و در نهایت مسئولیت آن به شهرداری منتقل شد اما هر حکمی را شهرداری صادر می‌کرد در دیوان عدالت اداری لغو می‌شد و شخص پروانه می‌گرفت، یکی از دلایل از بین رفتن باغات نیز همین موضوع بود، ما برای رفع این مشکل از طریق شورای عالی استان‌ها این قانون را اصلاح کردیم تا شورای شهر آخرین مرجع تشخیص باغ و غیرباغ باشد پس از پیگیر‌های متعدد نهایتاً این قانون به تصویب رسید و اکنون شورای شهر مرجع تشخیص باغات است و این تشخیص بر اساس ضوابط تعیین‌شده صورت می‌گیرد».
رئیس سابق شورای شهر تهران با اشاره به صدور مجوز ساخت در باغ گفت: «در زمین‌های معمولی ۶۰درصد امکان ساخت وجود دارد، ما این عدد را در باغات به ۳۰ درصد کاهش دادیم که عموماً ۸۰ درصد آن‌ها نیز از گذشته دارای ۳۰ درصد ساختمان بوده‌اند و در آن محدوده درختی وجود ندارد، همچنین قید کردیم اگر تعداد درختان باغ کم است مطابق استاندارد تعیین شده، مالک درخت بکارد و یا اگر هم در ساختوساز درختی آسیب دید، مالک موظف به کاشت درخت و پرداخت جریمه است و شهرداری نیز باید مبالغ جریمه را صرفاً در حوزۀ فضای سبز و درختکاری هزینه کند».
چمران اضافه کرد: «مالک زمین غیر باغ در ۶۰ درصد زمین می‌تواند 4 طبقه بسازد اما در باغ تنها ۳۰ درصد اجازۀ ساخت دارد ما برای اینکه مالک باغ ضرر نکند، اجازۀ ساخت ۸ طبقه در ۳۰ درصد را دادیم و این همان قانون TDR است که در ملک خود شخص اجرایی می‌شود».
وی ادامه داد: «یکی دیگر از موضوعاتی که در خصوص TDR مطرح شد این بود که اکنون کلیۀ عوارض در هنگام دریافت پروانه به صورت یکجا از مالک دریافت می‌شود، ما پیشنهاد کردیم که این عوارض در طول ۲۰ یا ۳۰ سال به تدریج دریافت شود که برای شهرداری تولید درآمد پایدار سالیانه کند اما مشکلی که وجود داشت این بود که هم اکنون مردم عوارض سالیانه را نمی‌پردازند و ما این نگرانی را داشتیم که آن را نیز پرداخت نکنند».
اجرای یک‌طرفۀ TDR در شهر تهران
منصوری در ادامه با اشاره به توضیحاتی که ارائه شد گفت: «به نظر می‌رسد در تهران نیز تجربیات متعددی برای جبران خسارت کسانی که از طرح‌های توسعۀ شهری دچار ضرر شده‌اند صورت گرفته است اما اتفاقی که در تهران افتاده این است که شهرداری در جهت جبران خسارت کسانی که ضرر می‌کنند، درصدد پرداخت پول نبوده و صرفاً مبالغی را دریافت کرده و در جاهایی نیز تشویقاتی ارائه داده اما چندان عملیاتی نبوده است. پس تقریباً تلاش شهرداری تهران یک‌طرفه بوده و بیشتر سعی بر گرفتن حقوق عمومی داشته اما برای جبران خسارات مالک اقدامی نشده است یعنی TDR یک‌جانبه اجرا شده و فقط به دنبال درآمد برای شهرداری است».
وی طی سؤالی خطاب به چمران گفت: «به نظر می‌رسد منطق TDR در جامعۀ ما مشکل ندارد و از نظر تکنیکال هم اجرای این نظام پیچیده نیست، چرا اگر راه حل خوبی وجود دارد که افکار عمومی هم آن را درک می‌کند و می‌پذیرد، از مرحلۀ حرف خارج نشده است؟».
چمران در پاسخ به منصوری اظهارداشت: «شهر با TDR اداره نمی‌شود، مگر ما چقدر طرح اجرا می‌کنیم که برای املاک ارزش افزوده ایجاد کند؟ چقدر تغییرات در شهر می‌دهیم که بخواهیم حق تشرف بگیریم؟ رقم‌های دریافتی از این محل خیلی بالا نیست. تراکم پایۀ ما دو طبقه است که پولی برای آن نمی‌گیریم و دریافت تراکم بیشتر هم خریدنی نیست و مبلغی که دریافت می‌شود عوارض تراکم است که بر اساس طرح جامع دریافت می‌شود. در طرح جامع خرید و فروش تراکم وجود ندارد بلکه عوارض تراکم است. فلسفۀ TDR این است که ملکی در معرض ارزش افزودۀ حاصل از اجرای طرح‌ها قرار می‌گیرد، اما ما چقدر طرح اجرا کرده‌ایم که منجر به ارزش افزوده برای املاک شده باشد؟».
در TDR درآمدزایی مطرح نیست
معصومی نیز با بیان اینکه برداشت‌های مختلفی از تعریف TDR شده است توضیح داد:«TDR با هدف حفاظت از املاک واجد ارزش اجرا می‌شود چرا که در ملک با ارزش نمی‌توان ساختوساز کرد، لذا حق توسعه آن به جای دیگری منتقل می‌شود. در این مدل موضوع درآمدزایی و جبران خسارت مطرح نیست. TDR معامله‌ای است که در بخش خصوصی صورت می‌گیرد و شهرداری در آن منتفع نمی‌شود. فقط بعد از ایجاد صندوق می‌تواند با خرید ارزان و فروش به مبلغ بالاتر به منفعت برسد. بنابراین برای کسب درآمد اصلاً نباید بهTDR فکر کرد».
منصوری نیز در پایان گفت: «وقتی طی طرحی مشخص می‌کنیم که در یک منطقه 2 طبقه ساخته شود و در منطقۀ دیگر ۵ طبقه، این خود یک تبعیض است که بر اساس سیاست‌های ما صورت گرفته لذا هنگامی که چند میلیارد عوارض از یک باغ برای ارائۀ تراکم گرفته می‌شود می‌تواند از همان محل برای جبران خسارات استفاده کرد».
چمران در بخش پایانی سخن خود در پاسخ به منصوری گفت: «عوارضی که شهرداری می‌گیرد متعلق به خودش نیست و باید شهر را با آن بسازد و هزینه‌های ساخت شهر بسیار بالاست ضمن اینکه عوارض هیچ توسعه ای را به وجود نیاورده است».
